提高人大常委会会议审议质量的实践与思考

理论研究会第一课题组

人大常委会行使职权的一个重要方式就是召开人大常委会会议，听取和审议“一府一委两院”的工作报告，审议质量的高低是衡量人大常委会工作水平的一个重要标志，是常委会整体作用能否真正发挥的关键，直接影响着常委会监督水平的高低和监督效力的强弱。因此，如何提高常委会会议审议质量，是做好新形势下人大工作，开创人大工作新局面的重要命题。

2023年，区人大常委会提高常委会会议审议质量，组织部分常委会组成人员围绕会前准备、会中审议、会后督办环节开展座谈，共同商议提高常委会审议质量的具体措施办法，取得了不错的成效。结合江苏省人大《关于进一步提高省人大常委会会议审议质量的若干补充规定》，我们在总结梳理经验做法的基础上，进一步研究探寻加强和改进工作的方法和路径，实现“审议有高度、有深度、有力度”，不断加强人大监督工作、增强监督实效。

一、区人大常委会在提高常委会审议质量的具体实践

（一）建章立制，有据可循制度完备才能行之有矩。区人大常委会坚持把制度建设贯穿始终，积极适应履职需要，建立健全配套完备、有效管用的制度体系，将常委会的各项履职活动以及办文、办会、办事等工作，都纳入制度化、规范化、科学化的管理轨道。

一是统合完善制度体系。加强制度体系建设是保证人大机关各项工作规范化、制度化的重要依据。本届以来，区人大常委会按照“四个机关”建设要求，把构建完善制度体系、增强制度执行力作为加强自身建设的重要内容，作为提升人大工作效能的重要保障，不断加强基本制度与具体制度衔接、工作机制与责任机制配套、实体性规范与保障性规范结合，全面梳理人大相关工作规则和制度，围绕“区委文件、工作规则、重大事项决定、监督、代表工作、议案建议办理”等6个篇目整理出24项制度文件，并汇编成册印发至每名代表，为工作有所遵循提供依据。

二是建立健全议事程序。为了进一步规范常委会议事程序，提高议事效率，区人大常委会在工作实践中进行了实践探索，制定了常务委员会议事规则，把工作实践中的一些好的经验和好的做法用规则的形式确定下来，使之具有稳定性和长期性。《规则》对常委会组成人员发言的要求、安排以及仪程等予以明确，并将列席人员与常委会组成人员置于同一程序中，明确了列席人员发表意见的权利。对发言时间进行了规定，明确“发言应当围绕议题、联系实际，突出重点、观点明确”“一般不超过五分钟”“由工作人员记录整理”，既保障了发言权，也有效防止了发言“跑题”。同时，进一步扩大了列席人员范围，明确“可以邀请社会公众旁听会议”，有效深化了公民对人大工作的参与，增进了人民群众对人民代表大会制度和人大工作的认识与了解。

三是制定组成人员守则。作为常委会履职主体的常委会组成人员，做好履职工作，需要职责清晰、秩序规范的规则作支撑，需要协调有序、运转高效的工作机制来实现。为此，区人大常委会专门制定了常委会组成人员守则，《守则》共20条，涵盖了常委会组成人员履职规范的各个方面，对坚持正确的政治方向、加强学习、遵守宪法法律、贯彻民主集中制、出席会议、参加活动、接受监督、遵守外事纪律、廉洁自律、职务请辞等提出了明确要求。进一步加强了区人大常委会的自身建设，健全了常委会组成人员行为规范和活动准则，确保了常委会组成人员更好地履行职责、开展工作。同时，对常委会组成人员参加会议的仪程进行了规范。

（二）加强培训，提升能力

常委会组成人员作为“代表中的代表”，其履职质效直接决定人大常委会整体作用的发挥。因此，区人大常委会组成人员必须找准职责定位、积极履职尽责、主动担当作为，更好地肩负起人大常委会各项职责。

一是持续提升思想政治站位。区人大常委会坚持把党的全面领导作为做好人大工作的根本遵循，引导常委会组成人员自觉用党的理论创新成果武装头脑、指导实践、推动工作，不断夯实履职尽责的思想政治基础。牢牢把握人大机关作为政治机关的属性，坚持“第一议题”制度，把学习习近平总书记重要讲话重要指示精神作为常委会会议的第一项议程，深入学习贯彻党的二十大精神和习近平总书记对江苏工作重要讲话重要指示精神，在学深悟透党的创新理论中筑牢信仰之基、把稳思想之舵，增强坚定捍卫“两个确立”、坚决做到“两个维护”的思想自觉和行动自觉，确保人大工作的正确政治方向。始终把党的领导贯穿人大工作全过程各方面，坚持凡是区委的决策部署全面贯彻落实，凡是重要工作、重大问题全部向区委请示报告，全面接受区委的政治领导、思想领导和组织领导。紧扣“两个建成”目标，全面融入、全心参与，做到区委有部署，人大有行动。

二是不断扩大履职知识储备。区人大常委会每年围绕提升人大代表和人大机关工作人员业务能力制定学习计划，本届以来，先后开展线上线下学习培训3次。围绕代表法、组织法、监督法等法规制度，邀请省市人大和院校专家开展专题授课；围绕议案建议撰写、履行代表职务等履职经验，邀请代表作专题交流，并组织各街道代表团开展新老代表座谈；围绕如何开展人大调研工作，每年形成人大调研汇编，发放给每名代表。依托“数字人大”平台，建立学习资料库，有效推进了代表培训的“力度、准度、深度”建设，引导全区人大代表学习新理论，把握新动向，掌握履职新工具，适应新形势下人大工作需要。

三是积极创新学习交流平台。区人大常委会始终把加强人大履职能力建设作为重中之重的一项工作。针对履职需要，围绕“学什么、怎么学、教什么、怎么教”这些问题，构建起整体筹划、贴合区情、线上线下、理论辅导、现场教学等5个方面抓学链路。打造出了一个精准学习平台——“莫愁学习堂”。计划本届共举办50期，截至目前，已举办了35期，涵盖了人工智能、数字经济、城市规划、法治建设等众多领域，实现了代表履职培训的专业化、常态化。同时，依托“莫愁学习堂”举办了9期“人大代表讲坛”，先后邀请了10位省市区三级人大代表围绕“感恩奋进、牢记嘱托”主题，谈认识体会、谈责任使命、谈履职感悟、谈实践行动；围绕“发展新质生产力，激发经济新动能”主题，谈人工智能、谈数字经济、谈科技金融、谈智慧交通，不仅有效激发了代表们的履职热情，也达到了拓宽视野、提增能力的显著成效。

（三）抓实环节，精准监督

审议是地方人大集体行使职权，履行法定职责，开展监督工作的主要形式。区人大常委会坚持从“会前做好准备、会中审深议透、会后督办落实”三个环节入手，不断提升常委会审议质量。

一是抓实会前准备，增强议题审议的针对性。区人大常委会把周密做好会前准备工作，作为提升常委会审议质量的必要条件。一是抓好议题调研。相关委员会围绕审议议题，组织委员会委员到涉及议题的基层和部门开展调研活动，通过全面了解情况，分析问题，弄清事实，并查找问题和原因，研究解决措施，为常委会的审议工作提供可靠依据。二是抓好培训辅导。常委会议题涉及政治、经济、法律、文化、社会等各个领域，区人大常委会针对一些专业性较强的议题，邀请有关专家学者进行阐述和说明，使审议意见更具科学性和可行性，如开展法律法规的执法检查等议题。三是抓好报告撰写。相关委员会在充分调研的基础上，汇总意见建议，按照“四三三”的要求形成调研报告，初稿形成后，及时将信息反馈给被调研对象征询意见，并在常委会前提交主任会议初审，经反复讨论、修改完善，最终形成调研报告，提交常委会会议审议。四是抓好会议保障。对审议相关材料，及时上传“数字人大”阅文系统模块，提醒常委会组成人员认真阅读审议材料，提前进行深入思考，为会议审议做好准备。

二是抓实会中审议，突出议题审议的权威性。区人大常委会把高效客观提出意见建议，作为提升常委会审议质量的重要因素。一是客观准确发言。常委会审议议题一般拟定主要发言人，从参与议题调研的委员中选取，要求发言内容客观准确反映问题，而不是评功摆好，要敢于在“焦点”上碰硬，在“难点”上较劲，在“热点”上较真，提出针对性和代表性兼顾的意见和建议。二是严格控制时间。落实减负有关要求，提倡“开短会”“发要言”，确保在有限的会议时间内保证审议效果。为此，区人大常委会按照议题涉及部门汇报情况8分钟，委员会调研报告6分钟，常委会组成人员发言3分钟对发言时间进行了规定，便于组成人员充分开展讨论，更好发扬民主审议。三是审议方式多样化。综合采取专题询问、现场问答等方式组织审议。本届以来，先后组织了停车难和教育双减专题询问，取得了较好的审议效果；今年，在听取和审议区人大常委会执法检查组关于《南京市生活垃圾管理条例》实施情况的报告中，首次采用视频+图片的方式对议题进行审议，同时，邀请环资城建委委员列席会议并发言，精准地指出了问题症结和整改建议，有效提升了审议质量。

三是抓实会后落实，确保议题审议的有效性。区人大常委会把及时有效落实审议意见，作为提升常委会审议质量的最终目的。一是形成审议意见。常委会组成人员在听取和审议专项工作报告后，相关委员会和办公室将及时收集梳理审议意见，进行认真整理归纳，形成审议意见，并经常委会会签后以常委会文件送交“一府一委两院”及有关部门。二是强化跟踪督办。在审议意见的办理过程中，相关委员采取督查、视察调研等形式，加强与意见承办单位的联系，动态掌握审议意见办理工作落实情况，督促审议意见在规定时间内办结完毕并将办理情况及时以书面形式报告区人大常委会，防止出现“重审议、轻落实”的现象。三是办理结果测评。区人大常委会把听取有关部门对审议意见的办理情况作为一项议题，并进行办理结果满意度测评，如多数组成人员对办理情况不满意，将督促承办部门继续办理落实，直到满意为止。对问题严重的，可依法采取质询等监督方式，确保将提高常委会审议质量的目标结果一并落实。同时，每年会选取若干代表关注度高的上年度审议事项进行“回头看”，搞好跟踪监督，对审议意见办理情况，听取区政府相关部门报告，并进行测评打分。本届以来，共对6项审议意见落实情况开展结果测评。坚持对人大任命的“一府一委两院”国家机关工作人员定期组织履职情况报告，并进行满意度测评，本届以来共组织16名“一府一委两院”人大任命人员进行履职情况报告。

二、当前影响常委会会议审议质量的几个问题

去年以来，我们区人大常委会办公室、研究室围绕提升常委会会议审议质量进行了比较细致的调研，征求了包括常委会各位领导、常委会各专工委、各工作机构、人大各街道工委，以及大部分常委会组成人员的意见建议。从调研情况看，对近年来我们提升常委会会议审议质量所做的工作是肯定的，但同时也应当看到，对照“坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度”，“健全全过程人民民主制度体系”的要求，区人大常委会会议审议质量仍然存在一些问题和差距，具体表现在：

一是议题选择不够全面。议题选择与区委、区政府中心工作以及群众普遍关注的热点、焦点、难点问题结合不够紧密。个别议题的选择过于求全，缺少针对性和实效性，导致议题看似面面俱到，实质效果却并不明显。同时，各专工委在选择年度议题时，往往因为对口联系部门单位的多寡，而造成议题数量上的不平衡，出现有的专工委议题过多，而有的比较少的问题。

二是组成人员认识不够到位。有的常委会组成人员没有站在行使国家权力的高度来认识参加常委会会议的重要性，没有充分认识到自己是代表人民行使国家权力，缺少履职的热情和动力。体现在，在会前未能针对审议议题进行深入调研，甚至也没有认真审阅议题相关材料，没有对审议的议题进行深层次思考。此外，个别组成人员还存在“老好人”思想，对被审议事项的部门单位及其负责人，碍于情面，不愿直面问题。还有极个别组成人员长期三缄其口、默不作声，只带着耳朵来听会。

三是审议过程质量不够高。从“一府一委两院”及其有关部门的报告或汇报情况看，存在讲成绩多、谈问题少的现象；从调研情况看，调研活动往往由相关专工委负责组织，通常只有少数人员参加，调研效果不理想；从调研形式看，多采取视察、座谈等方式，存在明察多、暗访少，听情况汇报多，看书面材料多，调研对象仅停留在区政府组成部门层面，深入基层、深入群众的调研还不够充分；从会议审议看，常委会组成人员中熟悉经济、精通法律、研究城市建设与管理、社会事业发展方面的专家学者型人员还不多，专业性还不够，导致审议发言存在泛泛而谈，对议题反映出的问题见解不够深刻，意见建议针对性不强；从审议意见质量看，存在指导性、实操性和前瞻性不够等问题。

三、提高常委会会议审议质量的几点思考

随着全过程人民民主基层实践的逐步深入，人民代表大会的制度优势得到更加充分的彰显，党的二十届三中全会《决定》对加强新时代人大工作做出了明确部署，提出了新的更高要求，这就要求我们在实际工作中必须不断提升人大常委会会议审议质量，推动新时代基层人大工作更好的助力地方经济社会高质量发展。

（一）要围绕中心，科学选定审议议题。议题是人大常委会会议活动的重要内容，也是实现人大监督工作的重要途径，议题选定要做到科学选题、精心选题、重点选题相结合。一是要紧紧围绕区委中心工作，根据全区经济社会发展的重大问题以及人民群众切身利益的热难点问题选择议题，比如本届以来，我们对全区商办载体、“一老一小”以及停车泊位建设等情况设置的议题，就取得了比较好的社会效果和舆论效果。二是要有针对性和可行性，一方面要关注上情，及时了解掌握省市人大相关工作部署要求，做好有关议题的联动工作；另一方面，要沟通下情，通过征求人大代表和人民群众的意见建议，及时了解群众的所思所盼，同时，还要及时与“一府一委两院”及有关部门做好协调沟通，了解阶段性工作重点，使议题选择更具可行性，更好的反映社情民意。三是要遵循小而精的原则，议题选择要重点突出、有的放矢，不宜贪大求全，削弱议题的功能和效果，要把重要的议题议深议透，关键的议题议好议精。

（二）要提高认识，深入开展调查研究。调查研究是获得真知灼见的源头活水，是做好工作的基本功，也是密切同人民群众联系的重要渠道和根本方法。人大常委会行使各项权力的前提是知情，而知情的前提是开展广泛而深入的调查研究，审议时的言之有物、有的放矢和客观深刻来源于调查研究，形成高质量审议意见，使其更具针对性和可行性，同样来自于调查研究。一是要作好调研准备工作。会前，人大常委会要提前向常委会组成人员发出会前调研通知，各相关专工委要根据议题制定比较详细的调研方案，明确调研目的、重点、范围、方式和要求，以方便组成人员准确把握调研的切入点和关键点。必要时，人大常委会可以组织集中学习与议题相关的法律法规和政策知识，以便组成人员了解详情，对审议议题进行深入思考，为审议发言做好充分准备。二是要注重调研的实效性。就调研参与人员来说，既要有广泛性，同时还要兼顾专业性；就调研形式来说，可综合采取座谈视察、交流研讨、听取汇报、个别走访、问卷调查等多种方式，也可以借助人大代表“家站点”、街道议政代表会等载体平台征集多方位、多层次的意见建议，力求全面掌握真实情况。三是要形成高质量的调研成果。编筐编篓、重在收口，调研是基础和过程，形成高质量调研成果才是最终目的，而优秀的调研成果往往来自充分的调研和集体的智慧，要避免“众人调研、一人成稿”的思想和做法，组织调研人员结合议题，认真分析材料，多讨论几次、细琢磨几回，透过现象看到本质，通过问题找到成因，集众人之智寻最佳建议，为常委会审议提供科学准确的依据，也为区委、区政府提供更加符合客观实际的决策参考。

（三）要创新方式，提高会议审议质量。人大常委会会议审议过程既是依法履行职权的关键环节，也是体现人民代表大会制度严肃性权威性的根本所在。提高审议质量，要做到“三个统一”一是民主与集中的统一。要充分尊重和保证组成人员的民主权利，让与会人员有充足的时间展开讨论、畅所欲言，同时要积极引导组成人员围绕议题敢于大胆发言、敢于亮明观点、敢于提出批评意见。在此基础上，会议保障人员应认真记录和梳理归纳审议发言，对审议中存在争议的方面，要多方征求发言人员的意见，形成相对集中的审议意见，达到求同存异、凝聚共识的目的。二是形式与内容的统一。适当改进审议方式，变单一的“报告——调研报告——审议发言”为多种形式相结合的方式，有利于调动常委会组成人员审议的积极性，有利于拓展审议议题的广度和深度。比如在报告环节，可采取图文并茂式、数据说明式、问题剖析式等，在审议环节，可采取询问答辩式、量化打分式、重点发言式（即委员根据年度议题安排，结合个人专业和所在委员会分工，对议题进行认领，并持续跟踪议题审议的各个环节，对认领议题进行重点发言）等，以此来丰富审议内容，使审议更加充分，做到内容和形式的完美统一，充分体现人大集体行权的基本职能。三是质量和效果的统一。决定审议质量的关键环节在于常委会组成人员的充分准备，要进一步健全和完善常委会会议规则等制度，各专工委应根据议题计划安排，提前一个月督促区政府相关部门完成审议议题的报告，并及时将报告内容反馈给参与调研人员，以便调研人员掌握相关议题的情况，并展开调查研究，提升审议发言质量。同时，要对审议发言进行综合整理，全面、客观、准确地反映常委会组成人员在审议中提出的批评、意见及建议，抓住影响全局和关键性问题，对审议情况进行归纳和汇总，形成高质量的审议意见书送达“一府一委两院”及相关部门办理，并督促承办部门应严格按照监督法规定和审议意见办理时限和要求，拟定办理措施，并在规定时限内将办理结果书面报告常委会，确保审议意见有效落实，充分体现人大监督的法定影响力和权威性。

（四）要完善制度，不断加强能力建设。实践证明，建立健全人大各项制度机制，加强常委会组成人员能力建设，直接关系到常委会会议质量的高低，关系到人大职能作用的有效发挥。一是不断提高组成人员的自身素质。本届以来，我们持续强化对常委会组成人员的培训力度，打造“莫愁学习堂”“人大代表讲坛”等学习交流平台，坚持每年集中组织常委会组成人员履职培训等，有力提升了常委会组成人员的能力素质。下一步，要进一步完善和提升组成人员的知识结构，使组成人员的专业知识能够涵盖“一府一委两院”各方面的工作，保证审议质量持续提升。二是严格会风会纪。人大常委会会议具有法定性和严肃性，要求所有常委会组成人员必须严格遵守相关制度规范，要进一步完善常委会会议议事规则，对考勤、发言、会场秩序等提出明确的要求，进一步规范常委会组成人员履职行为和职责要求，不断促进常委会会议规范化水平。三是不断提高会议服务水平。进一步明确常委会机关及工作人员职责，强化服务意识，认真做好会务、材料、协调、后勤等保障工作，当好人大常委会的得力助手。同时，要加强会议的宣传工作，及时将人大监督工作向社会进行宣传报道，营造浓厚的民主氛围，增强人大常委会会议的社会影响力。