强化地方政府性债务管理，

助推经济运行平稳高质发展

理论研究会第四课题组

政府债务是指政府凭借其信誉，作为债务人按照有偿原则，通过发行债券等方式筹集财政资金的一种方式。多年来，各地普遍通过政府举债的方式筹集资金，对加快城市基础设施建设、改善民生福祉、促进经济社会发展等发挥了显著作用。在当前国家出台一系列增量政策背景下，如何更好统筹政府债务风险化解和稳定发展，现以南京市建邺区政府债务管理实践为例，探索发现有效开展地方政府债务管理和监督的方法思路，以期为进一步推动建邺经济社会高质量发展提供参考。

一、我区政府债务现状

（一）地方政府债务规模及风险情况

截至2024年9月末，建邺区地方政府债务风险等级为绿区（债务率120%之内），具体处于绿区底部区间，债务风险总体安全可控。

（二）偿债资金来源及平衡方案

建邺区一般债自2019年开始新增，付息资金通过一般公共预算统筹安排，2024年开始还本，偿债资金来源为存量土地资金和一般公共预算收入。专项债还本付息资金来源为存量土地资金，预计可实现平衡。

（三）隐性债务及融资平台经营性债务

根据2022年11月省审计厅交叉审计反馈，自2018年底至今，建邺区无存量隐性债务，也无核查和审计发现的新增隐性债务。全区区属国有企业性质均为非融资平台类国企，无融资平台类经营性债务。

（四）区属国有企业经营性债务

建邺区属国有企业主要有城建集团、国资集团、城管水务集团、新城房产集团和人才集团等5家集团，均为非融资平台类公司。根据经营情况、年度投融资计划及资产负债率管控要求等，区属集团计划融资额均在良性经营可承受范围内。总体来看，区属国有企业带息债务结构较为合理，风险总体可控。截至目前，所有带息债务均按时还本付息，未出现延迟支付本息情况，无信用违约记录。

二、我区加强政府债务管理和监督情况

近年来，习近平总书记高度重视加强政府债务管理和地方政府债务风险防范化解，多次作出重要讲话和指示批示。党的二十届三中全会提出，完善政府债务管理制度，强化人大政府债务管理监督，为加强政府债务管理监督工作提供了根本遵循。建邺区认真贯彻落实预算法和中央、省、市决策部署，不断提升政府债务管理的规范化、法治化水平。

（一）区政府层面债务管理和风险防范情况

区政府及财政等部门全面落实党中央、国务院及省市关于防范化解地方政府债务风险的重大要求，不断强化地方政府性债务管理，从严遏制新增隐性债务，助推经济运行平稳高质发展。

1.科学规划中长期债务规模

严格限额管理规定。按规定向人大报告政府债务限额调整和政府债券项目安排情况，将政府债券还本付息资金纳入财政预算管理，保持债务率位于合理区间。科学测算发债空间。坚持尽力而为、量力而行，综合考虑财政负担等因素，统筹债券到期时间，合理确定发债空间。积极储备债券项目。对照政府债券支持投向领域和申报条件，挖掘梳理政府投资项目，积极储备新增债券项目，择优筛选申报项目，以高质量项目争取更多债券额度。

2.着力提升债券资金使用效益

加强源头把关。聚焦国家、省明确的重点投向领域，加强项目申报组织工作，优先支持成熟项目，确保政府债券资金聚焦重点、发挥效能。强化资金监管。压实项目主管部门和项目单位主体责任，及时跟踪并实时掌握债券资金流向，推动部门依法依规用好债券资金。提高使用质效。细化债券投后管理，将绩效管理融入债券使用全流程，实行全周期跟踪问效。

3.加强政府性债务全口径监管

强化源头管控。强化财政预算刚性约束，在财政承受能力范围内量力而行、尽力而为安排政府投资项目。强化项目全程监管，防止随意调整变更、增加投资、冲击预算平衡。进一步厘清国企市场化业务和政策性业务的边界，防范隐性债务风险。健全监管体系。结合实际编制我区防范化解地方债务风险1+N方案，全口径监测地方政府法定债务、隐性债务和拖欠企业账款情况，进一步强化中小金融机构风险应急处置、加强政府投资项目全流程监管。严格问责机制。坚持“谁决策、谁批准、谁负责”原则，压实各方主体责任，落实问责追责机制。

（二）区属企业层面经营性债务风险管控情况

1.强化财务监管。实施年度全面预算管理，排定投融资计划，统筹考虑债务存量和增量情况，并将预算执行情况纳入绩效考核。强化区属企业资产负债约束，根据各集团实际情况分别设定资产负债率预警线和管控目标，并实时监测实际负债水平。每月调度区属企业经营情况，从营收构成、投融资项目实施、债务水平等维度进行研判分析，做好风险防范。

2.降低融资成本。出台区属企业融资管理办法，定期发布融资指导利率，规范融资流程，强化成本控制，防范融资风险。有效降低存量债务成本，积极沟通银行，对存续期内综合成本高于当前贷款市场报价利率的项目进行利率压降或融资置换。积极降低债券发行成本，邀请银行和券商参与投标，通过公开招标比选降低债券承销费率。

3.严控债务风险。规范投融资行为，成立区属国有企业投融资领导小组，规范实施投融资审批流程，审慎研究特别监管类投资事项，必要时委托第三方机构对投资项目进行论证，提高投资质量，规避投资风险。动态监测债务情况，多轮摸底区属企业债务情况，对区属企业银行贷款和债券还本付息情况实行“631”偿债保障机制，提前做好资金安排，严防债务违约风险。

（三）区人大及其常委会依法加强政府债务审查监督

区人大及其常委会认真贯彻落实党中央关于加强政府债务审查监督的决策部署，建立听取和审议政府债务管理情况报告制度，逐步将政府债务监督工作纳入常态化轨道，推动构建举借有度、管理有序、监管有力的政府性债务监管体系。

1.依法开展政府债务审查监督

建立备案报告机制。在人大预算审查监督工作中突出政府债务审查监督，要求财政部门定期提供债务相关资料数据，每半年报告政府债务及管理情况。专题调研摸清底数。及时掌握债务规模、结构、使用和偿还情况。专题视察跟踪重点债务项目特别是工程建设类项目的实施进度、资金拨付、使用和绩效等方面，推动资金规范使用。实施常态化监督。结合预决算审查，围绕政府预算草案、债务限额和预算调整方案、决算草案的审查批准和预算执行监督等重点环节依法开展审查监督。

2.建立健全政府债务报告机制

严格落实全国人大、省市人大关于加强政府债务审查监督的各项要求和举措，及时将听取和审议政府债务管理情况报告纳入区人大常委会年度工作要点和监督工作计划。区人大常委会会议及主任会议听取区政府关于政府债务管理情况的报告。针对建邺当前无隐性债务无平台类公司的现状，适时拓展监督范围，探索对区属国有企业经营性债务开展监督，重点关注是否存在违法违规融资担保及各类变相举债行为，切实防范潜在的财政运行风险。

3.依法审查批准债务限额及新增债券安排

积极应对复杂多变的形势，围绕“借、用、管、还”监督链条，健全政府债务法定审批程序，区人大常委会依法审查批准地方政府债务限额及省转贷新增债券使用安排，督促政府依法规范政府举债行为，严格按照人大批准的地方政府债务限额控制债务规模，杜绝违法违规融资担保等行为。

三、当前政府债务监管中存在的问题和困难

目前，我区政府债务管理工作积极有效，债务风险总体安全可控。但政府债务管理监督还存在一些困难和问题，易造成潜在风险隐患。需要引起关注。

（一）债券资金使用质效有待提升

主管部门“花钱问效、无效问责”理念还不牢固，存在债券资金实际支出进度滞后的情况。将绩效管理融入债券使用全过程，实行全周期跟踪问效的机制还不完善，对债券资金的过程监管还不够全面，债券资金稳经济、促发展的积极效应有待进一步释放和拓展。

（二）专项债券项目储备不足

一方面，主管部门对同时满足“公益性”和“收益性”政策要求把握不足，导致前期项目谋划不充分，不符合发行专项债的条件。另一方面，专项债的常态化项目储备不足，与年度预算编制衔接不够紧密，导致年度专项债申报额度不足。

（三）区属国有企业面临偿债压力

区属国有企业债务主体较集中、经营性负债整体规模居高不下且持续增长。与之相对的区属国有企业营业收入增长乏力，全年收入无法覆盖融资费用，债务成本负担较重。此外，区属国有企业集团参与的不动产投资、股权投资和基金投资等项目，投资回报周期较长，给企业短期现金流产生一定影响。

四、完善地方政府债务管理的主要路径

（一）加快建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制全面贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，认真落实党中央关于加强政府债务管理和防范化解地方政府债务风险的决策部署，坚持系统谋划、远近结合、堵疏并举、标本兼治，加快建立同高质量发展相适应的全口径政府债务管理机制，完善地方政府债务全链条、全流程监管。

统筹债务风险防范和稳定发展。积极适应高质量发展要求，统筹考虑经济社会发展需要和财政可持续，根据经济增长、资产负债、财力状况等因素，探索研究建立适合建邺区情的政府债务规模控制机制，形成对政府债务合理水平的稳定预期。加强对经济运行的分析预测和研判，科学测算还本付息能力，合理确定政府债务规模，确保举债规模在安全范围内。

用足政策空间丰富多元化融资途径。在当前全球经济发展增速趋缓以及国家层面实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策背景下，立足建邺资源禀赋，长远规划、统筹布局，用足用好政策空间，筹集资金支持区域经济社会高质量发展。锚定“两建成一首发”，整合辖区内金融企业资源和力量，共同分析研究，坚持多元化融资方向，综合运用特别国债、专项债、新PPP、存量盘活基金、城市更新基金、REITS、类REITS等投融资工具，构建贴近建邺发展实际需求的投融资渠道及运用体系，以金融赋能发展新质生产力，进一步增强区域发展潜力。

健全债券投资项目科学决策机制。健全政府债务余额限额管理制度，正确处理发展速度与财力可能、债务规模与偿债能力之间的关系，在债务限额之内适度负债，科学安排政府投资项目，做到既尽力而为，又量力而行。加强使用政府债券资金的政府投资项目决策管理，把握项目的轻重缓急，把有限的资金用到最急需的项目上，更多地投向具有开发性、增值性、税源性和改善经济结构的项目上，提高投资科学性和有效性。加强政府债务项目质量管理，做实优质项目储备，切实强化项目的筛选、评估和论证，支持谋划储备一批符合规划要求、前期工作完备、资金来源明确、政策导向明显的高质量项目，争取更多专项债、超长期特别国债支持。加快重点项目推进，及早形成实物工作量以发挥撬动投资促进区域经济社会发展的成效。

持续深化政府债务日常管理。健全政府债务会计核算与统计分析制度，提高政府债务数据的及时性、完整性、准确性。将政府债务纳入预算管理一体化系统，充分运用大数据、信息化手段，提升债务日常统计管理水平。编制好以权责发生制为基础的政府综合财务报告，加强政府综合财务报告与政府债务管理的衔接。压实财政、相关业务主管部门和项目代建单位三方责任，严格按照债务资金管理规定使用资金，确保债务资金安全、规范运行。结合实际有序清理政府与国企、国企之间的往来款项，推动历史遗留问题化解。

（二）多措并举有效防范化解潜在债务风险

按照预算法规定和有关要求，做到用债要有效，审慎确定新增债券发行规模，加强债券“借、用、管、还”全过程管理、绩效评价和审计监督，确保债券资金高质高效使用。持续加强政府债务风险管控，完善政府债务风险指标体系，健全风险评估和预警机制、应急处置机制，建立防范化解地方政府隐性债务风险长效机制。坚决遏制增量，积极化解存量，通过安排财政资金、动用资产资源等多种方式，科学有序推进债务偿还和化解，牢牢守住不发生系统性风险的底线。

做大综合财力增强财政可持续性。立足“抢占新领域新赛道的首发区”定位，聚焦“两建成一首发”，以钉钉子精神持续推动全会精神和各项改革举措落实，围绕金融科技、低空经济等先发赛道，深化金融赋能、数据赋能、政策赋能，进一步做强产业支撑，厚积高质量发展动能，在培育壮大新质生产力中涵养财源夯实税基，巩固财政收入恢复性增长态势，做大综合财力“蛋糕”，妥善应对后续政府债务到期偿付压力。深入实施财政承受能力评估，积极争取上级财力支持，增加财政资金有效供给。

用好债券资金充分发挥资金效益。树立绩效理念，强化债券全生命周期管理，将财政支出与实际成果和效益挂钩，建立绩效评估和考核机制，探索债券资金穿透式监管，激励和引导政府部门着力提升债券资金配置效率和使用效益。加快“十四五”重大工程等项目推进，及早发挥投资效果。加强项目运营管理，抓实项目收益融资平衡变化情况动态监测，着力提升债券项目自身造血功能和偿债能力。

未雨绸缪深化国企经营性债务监管。以风险为导向，进一步规范企业投融资行为。严格区分政府债务与企业经营性融资债务，强化国企经营性债务监管，保障资金平稳接续，有序压降化解存量债务。深入实施国企改革深化提升行动，加强区属国企市场化运营，探索国有资产资源处置使用的有效方式，最大限度盘活存量资产和资源，切实增强区属国企核心竞争力，服务区域经济社会发展。科学界定政企权责，严禁通过区属国企违规举债建设政府投资项目，防范新增隐性债务风险。

（三）切实发挥人大的债务监督作用，加强对地方政府债务全口径、全过程监督地方人大在以人民为中心、发展全过程人民民主的过程中，必须以宪法赋予的监督职责使命为应有之义，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，在坚持党的领导下，实现正确监督、依法监督、有效监督地方政府债务，让积极的财政政策和稳健的货币政策，在新时代顺应新理念，在适度扩大财政支出规模、促进经济持续回升向好的同时，防范化解地方债务风险，真正体现“有权必有责，花钱必问效”，债券投资到哪里，人大监督和规范公开透明就跟踪到哪里，发挥好人大对政府债务运行和管理的约束、把关、预警作用。

健全全口径政府债务报告制度。地方人大及其常委会要全面贯彻落实新修订的监督法，坚持系统观念、全局观念，上下联动、同题共答，依法开展对全口径政府债务的审查和监督，履行好监督责任，推动政府积极稳妥防范化解债务风险，助力经济社会持续健康发展。人大常委会预算工作委员会要准确把握政府债务监督的定位和原则，进一步明确审查监督程序和重点，规范债务报送内容和形式，做好组织开展前期调研、提请审议、跟踪推动落实等具体工作。

推进人大对政府债务的常态化监督。地方人大及其常委会要综合运用执法检查、询问、特定问题调查等法定监督方式，全方位加强政府债务监督。人大常委会预算工作委员会要围绕举债规模、结构、使用、偿还等情况深入开展调研，不断提升监督质效。同时深化人大代表参与政府债务监督，积极回应人民关切。加强政府债务监督要与预算审查监督、国有资产管理监督相结合，充分运用大数据、信息化手段，拓展预算联网监督系统功能，强化对政府债务的分析研判，全面提升管理水平和监督质效。

以调研审议为重点推动债务管理监督工作精细化。会前调研充分。结合人大代表议案建议、审计查出问题、人民群众反映的政府债务突出问题，聚焦重点项目和重点领域，深入开展调查研究，提出针对性的意见建议，形成政府债务监督调研报告。贯通协同形成监督合力。健全与审计部门沟通协调工作机制，将政府债务、债券项目、国有企业等内容纳入年度审计工作计划，充分发挥人大监督的权威性和审计监督的专业性，为人大加强政府债务监督提供有力支撑。