区人大法制委

2019年11月，习近平总书记在上海虹桥街道基层立法联系点考察时，首次提出“人民民主是一种全过程的民主”。党的二十大进一步明确要求“发展全过程人民民主”“建设好基层立法联系点”之后，如何使其发展更加符合全过程人民民主的要求，提高群众参与度，进而更好推动实现中国式现代化，已成为深化基层立法联系点建设必须面对的时代课题。

基层立法联系点制度，作为新时代中国特色社会主义民主政治建设的重要组成部分，是立足基层、确保人民群众直接参与国家立法过程的重要民主立法形式。伴随全过程人民民主理念的基层实践不断深化，基层立法联系点已成为承载人民利益、反映人民意愿、维护人民权益的关键平台，对于推动国家立法更加科学、民主、法治化具有重要意义。

随着基层立法联系点制度从建立到全面覆盖、深化拓展阶段，尤其是在习近平总书记提出全过程人民民主重大理念，本文旨在归纳总结基层立法联系点制度的发展历程、实践探索，结合前往广西南宁、江西赣州、湖南长沙等地的学习考察经验，以期为推进基层立法联系点工作，促使人民群众积极参与国家立法提供有益参考。

一、基层立法联系点的建立和发展

基层立法联系点的建立和发展，体现了中国立法过程中的民主性和科学性，为基层群众参与立法活动提供了有效途径，是发展全过程人民民主的重要实践。2014年10月，党的十八届四中全会提出建立基层立法联系点制度，为人民群众直接参与国家立法开辟了新途径。次年7月，全国人大常委会法工委率先设立了首批4个基层立法联系点，标志着基层立法联系点制度正式落地实施。此后，基层立法联系点的数量逐步增加，覆盖范围不断扩大，为全过程人民民主的载体建设奠定了坚实基础。

从首批基层立法联系点设立开始，基层立法联系点的数量逐渐增加，覆盖范围从个别地方扩展到全国范围。从首批基层立法联系点设立开始，基层立法联系点的数量逐渐增加，覆盖范围从个别地方扩展到全国范围。2023年，全国人大常委会领导批准增设13个基层立法联系点，进一步扩大了覆盖面，拓展了辐射带动作用。至此，全国人大常委会法工委设立的基层立法联系点达到45个，实现了全国31个省（区、市）设点全覆盖。

随着实践的深入，基层立法联系点不断拓展其功能，创新工作机制。各地联系点在实践中不断创新，丰富民主民意表达平台和载体，加强队伍建设，延伸便民利民工作网络。这些创新实践不仅提升了基层立法联系点的效能，也为其持续发展注入了新的活力。

二、基层立法联系点的实践探索——以南京市建邺区为例

南京市人大常委会自2015年起探索建立基层立法联系点制度。2018年，南京市人大常委会在全市设立80个基层立法联系点，其中在建邺设立了6个，通过立法征询工作，有效汇聚了基层法治需求。2019年，南京市人大常委会出台《南京市人大常委会基层立法联系点工作规定》，为基层立法联系点工作提供了制度支撑。2023年，根据南京市人大常委会关于调整基层立法联系点的要求，结合全过程人民民主实践点建设，建邺区人大常委会对点位进行了科学布局，将南苑街道、中城社区、莲花嘉园社区、洲岛家园社区确定为市人大基层立法联系点。

（一）明确制度保障

为确保基层立法联系点工作的顺利开展，建邺区构建了由区人大常委会主导、基层立法联络点有效延伸、立法联络员紧密配合、信息采集点无缝衔接的“金字塔”式工作机制，为高质量、高效率征集立法建议提供了坚实的制度保障。本届以来，

建邺区人大常委会在上级人大常委会的精心指导下，认真学习贯彻党的二十大精神、习近平法治思想、中央人大工作会议精神，坚持民主立法，采纳社情民意，充分发挥了基层立法联系点接地气、察民情、聚民智的作用，为国家及地方立法提供了许多有价值的意见建议。先后对17部法律法规提出意见建议105条，收到良好的社会效果。其中，在《江苏省湿地保护条例(修订草案)》征求意见过程中提出的“完善小微湿地保护的相关规定”的建议被江苏省人大常委会法工委采纳。

（二）完善工作流程

建邺区在基层立法联系点工作中，不断梳理总结经验做法，研究形成了“任务启动、前期解读、方案制定、意见征求、形成初稿、专业咨询、上报建议、促进法治建设”的工作流程，规范了意见建议上报及归档的内容格式。同时，为弥补基层立法联系点专业法律人才的不足，建邺区专门聘请了律师团队作为“双向翻译”的桥梁，一方面将“法言法语”的条文翻译成基层群众听得懂的表述；另一方面，将“原汁原味”的意见转化为法律条文的表达形式，呈现出人民群众参与度和意见建议精准度双提升的良好发展态势。

（三）学习先进经验

建邺区人大常委会不断完善立法联系点各项制度，创新工作方法，拓展征询渠道，做好普法宣传，及时反馈建议，把国家民主立法的“直通车”开到社区、企事业单位和社会组织，为上级立法机关提供原原本本的民意参考。同时，建邺区人大常委会还积极组织外出调研活动，去年至今，建邺区人大常委会主要及分管负责同志分别带队，赴南宁市、赣州市、长沙市等地考察调研，充分学习借鉴各基层立法联系点和民主法治建设特色经验做法，不断探寻丰富和发展全过程人民民主的办法和路径。比如，广西省南宁市良庆区基层立法联系点推动联系点和代表联络站深度融合的标准化建设，建立立法建议和代表建议双向转化机制；江西省赣州市章贡区基层立法联系点将办公场所与区新时代文明实践中心共建，与中共华南分局扩大会议暨叶剑英住地旧址、宪法公园连线，形成独具特色的立法宣传与教育体系。

三、基层立法联系点的现实困境

（一）队伍建设不完善。一是工作人员能力不足。联系点工作人员主要包括负责人、立法联络员、信息员等，随着全过程人民民主的要求不断提高，对联系点人员的工作能力、知识储备也提出了更高要求。有的工作联络员、信息采集员的法律素养、文字综合能力和组织协调能力不适应工作需要。二是工作岗位流动性较大。目前联系点工作人员中，大多数为兼职，本业业务就十分繁忙，分身乏术。一些工作联络员随着单位人事变动而频繁变动，工作联系不畅，影响工作效率和效果。三是上级部门对基层立法联系点指导不足。日常工作中，上级部门没有及时提供最新的立法动态和信息，导致基层联系点在收集意见时缺乏必要的背景知识。对联系点工作开展情况和存在的问题了解不足，不经常对联系点负责人和工作人员开展培训。缺乏对基层立法联系点工作的监督和评估，导致工作质量参差不齐。

（二）参与主体的广泛性问题。一是参与主体专业水平不足。目前基层立法联系点参与主体中，社区居民占绝大多数，缺乏相关行业的专业人士，虽可反映基层现实情况，但还是局限于与居民日常生活关联度高的部分法规。比如2024年5月，南京市人大常委会就《中华人民共和国能源法（草案）》征求意见，社区居民对此项法律所涉及的内容大多缺乏了解，因此难以提供较有针对性的建议。二是对联系点的认知度不足。从社会影响力上来看，目前联系点的辐射范围大多还只停留在该点所联系的区域或行业内，社会上很多群众对基层立法联系点的作用还没有认识，有的单位和个人对基层立法联系点的认识还存在误区，认为基层立法联系点的空间狭小、位阶不高、作用不大，抱有“多一事不如少一事”的心态，导致参与立法的积极性不高、深度不够。

（三）工作机制不够健全。一是群众意见建议被“采纳”的认定标准过高。群众所提意见建议是否被“采纳”，立法机关多以是否影响具体条文内容的修改来认定，这就对群众所提意见建议的精准性提出了很高的要求。而现实中受限于专业知识特别是法律素养，群众很难精准提出立法意见建议，因而通常来讲，群众所提的绝大部分意见建议不会为相关法规吸收。这容易使群众产生“提了也白提”的参与挫败感，从而对联系点工作的有效性心生怀疑。二是缺乏相应的反馈机制，对于积极为公共决策建言献策的主体而言，得到决策部门的反馈会让参与主体感受到所提意见被认真对待，而参与立法意见征集的群众对自己所提建议是否被采纳尚不清楚，参与的积极性也会随着工作的开展被不断消磨，导致各基层立法联系点难以留住这部分“回头客”。三是工作范围较窄。目前的工作主要集中在立法意见征询方面，对于备案审查、立法计划、现行法律等领域的参与明显不足。对于现行的部分地方性法规中，存在与相关上位法不尽一致、不够衔接、操作性不强的规定的情况，缺乏相应的建议渠道，使得人民群众“有口难言”。导致基层立法联系点工作仅满足于听从上级人大安排任务，就相关法律法规提出建议，缺少了自主能动性。

四、提升群众参与度的优化路径

（一）加强队伍建设。一是为立法联系点提供强有力的组织保障。立法联系点要成立相应的工作领导小组，指定负责人和专门的工作人员负责联系点的具体工作，做到机构和人员相对稳定、责任明确、工作落实。吸收具有一定法律基础知识、有实践工作经验、热心立法的工作同志，参与到基层立法联系点工作中来。二是做好经费保障。提供必要的办公设施、设备，加强信息化建设，提高履职成效。将工作经费列入预算，同时制定经费管理使用办法，规范经费的管理使用，提高经费保障水平。三是上级人大加强对联系点的指导。定期向基层立法联系点寄送人大刊物、立法背景材料等资料，加大对基层立法联系点工作人员和联络员的培训力度，定期组织开展培训工作，重点培训立法的基本原则、权限和程序及法规起草的技术规范等。邀请联系点负责同志和工作人员旁听人大会议、参与相关活动。

（二）扩大参与主体范围。一是挖掘资源优势，发挥代表作用。让人大代表参与到基层立法联系点的工作中，是增强立法民主性、科学性的重要途径。要积极探索人大代表联络站与基层立法联系点共建模式，推动站与点深度融合发展，充分发挥代表的专业特长和自身优势，吸收部分代表担任联系点立法信息员，开展信息采集工作。二是加强宣传工作，提升群众参与度。通过在立法联系点显著位置设置“立法民意直通车”宣传栏、公布二维码线上征集渠道等方式，积极宣传基层立法联系点的功能与运作机制，并及时将立法吸纳情况逐一上墙公布，向人民群众展示人民民主的生动实践，让群众更加直观地感受到自己的意见有人听、有回音，激发群众参与立法的热情。三是重视青年群体。随着80后、90后一代成为社会的中坚力量，其对基层立法联系点工作的参与度极大影响着联系点参与主体拓展的有效性、意见建议和立法需求收集的真实性。考虑80后、90后深度使用社交媒体的特点，充分利用形式多样的新媒体渠道，不仅向青年群体积极宣传基层立法联系点的工作制度和特色，而且向青年群体广开立法门路，了解其立法需求，与其保持实时互动，实现全时段的立法意见建议征集。

（三）完善工作机制。一是从宽厘定意见建议采纳标准。明确意见建议采纳的衡量标准，一方面可以为参与主体在提出意见建议时提供参照系，提高意见或建议被采纳的可能性；另一方面，对立法机关是否采纳参与主体提出的意见建议形成约束，防止结果取舍的随意性与非规范性。二是研究建立反馈机制。采用集中反馈和个别反馈相结合的反馈模式。对于收集到的共性意见，应当采用集中反馈的形式，立法机关可以撰写一份反馈报告，载明对这些意见建议的采纳情况，写明采纳与否的原因、依据，及时将报告在人大官网发布，并向各基层立法联系点发送纸质报告，由其向群众反馈。对于收集到的特殊意见、个别意见，尤其是涉及敏感或个人隐私的，应单独向群众反馈。其中，提出立法意见建议获得采纳的，还可以通过比较正式的行文，或者以颁发荣誉证书、寄送感谢信、赠送纪念小礼品等形式向群众反馈，鼓励引导群众积极参与立法。三是拓展基层立法联系点的功能。将基层立法联系点工作与代表工作、议案建议办理工作、备案审查工作结合起来，保障人民群众通过备案审查制度提出意见、表达诉求、参与监督，切实保障人民群众合法权益。