发挥基层立法联系点作用

推动新时代民主法治建设

——以南京市建邺区的探索与实践为例 

区人大常委会课题组

内容摘要：党的二十届三中全会作出《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，对新的历史条件下全面深化改革作出战略部署，在“完善中国特色社会主义法治体系”部分中明确提出深化立法领域改革的任务要求。基层立法联系点制度的建立，是深入贯彻习近平法治思想的重要体现，是推进科学立法、民主立法、依法立法的创新举措，是切实提高立法质量的有力抓手，是新时代中国发展全过程人民民主的生动实践。本文对基层立法联系点制度的实践历程和现实意义进行梳理，着重分析建邺区基层立法联系点运行现状，结合上海、重庆、长沙、赣州等地经验，就制约基层立法联系点建设的原因进行深入系统分析，提出有针对性、可操作性的建议，为加强基层立法联系点建设，进一步发挥基层立法联系点作用提供有益参考。

关键词：全过程人民民主；民主法治；基层立法联系点

基层立法联系点一头连着国家立法机关，一头系着基层人民群众，极大提升了立法的科学性、民主性。近年来，建邺区人大常委会积极探索、勇于实践，基层立法联系点成为了发扬社会主义民主法治的重要实践载体，也成为了推动新时代人大工作与时俱进、创新发展的重要举措。我们在充分总结近来工作经验的基础上，对如何更好发挥立法联系点作用，推进基层民主法治建设进行了深入的调研和思考。

一、基层立法联系点在建邺区的设立过程

1、基层立法联系点制度的提出和设立

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义的战略和全局高度，推动新时代我国民主法治建设取得历史性成就、发生历史性变革。党的二十大擘画了强国建设、民族复兴的宏伟蓝图，对“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”作出战略部署，其中明确提出“健全吸纳民意、汇集民智工作机制，建设好基层立法联系点”“以良法促进发展、保障善治”的重要任务。2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“建立基层立法联系点制度。”2015年7月，全国人大常委会法工委按照“有基础、有特色、有意愿”的原则，设立了首批4个基层立法联系点试点单位。截至2024年3月，全国人大常委会法工委已设立45个基层立法联系点，带动省、市两级人大设立基层立法联系点6500多个。这些基层立法联系点覆盖全国31个省、自治区、直辖市，总体形成国家级、省级、设区的市（自治州）级联系点三级联动的工作格局，辐射带动作用明显。

2、南京市人大基层立法联系点的设立

南京市人大常委会自2015年起探索建立基层立法联系点制度，期间经过多轮调整优化，目前共有48家联系点。随着全国人大将基层立法联系点写入新修改的地方组织法和立法法，并在江苏昆山召开工作交流会，为彰显基层立法联系点地位和作用，推动地方在践行全过程人民民主的具体实践中充分建好、用好基层立法联系点提供了更为明确的依据和指引。市十七届人大常委会履职以来，落实全国人大、省人大一系列要求，扎实开展工作，深入推动基层立法联系点工作提优创新。

3、建邺区基层立法联系点的设立及调整

2018年以来，南京市人大常委会先后在建邺区设立了沙洲街道、南苑街道、洲岛家园社区、融侨社区、文体社区、中城社区等6个基层立法联系点。2023年，市人大常委会对基层立法联系点予以调整，推动提档升级。对建邺区点位进行科学布局，结合全过程人民民主实践点建设，将南苑街道、江心洲街道洲岛家园社区、沙洲街道的中城社区、莲花社区确定为市人大基层立法联系点。调整后的4个立法联系点结构更加优化，在基层性、群众性与专业性、特色性上更加凸显。在区域分布上看，4个点分别在建邺区东西南北四个方位。南苑街道立法联系点在北部，老旧小区众多；洲岛家园立法联系点在西部，其所属的江心洲街道为长江中的小岛，四面环水，有特殊的地理环境；中城社区位于东部，其片区大多为2010年后新建小区；莲花社区位于南部，以拆迁安置房为主。

二、建邺区基层立法联系点的建设与实践

区人大常委会高度重视基层立法联系点建设，着力使立法联系点成为群众参与立法活动的重要载体，成为发扬民主、汇聚民意、集中民智的重要途径，成为宣传民主法治、展现人大制度优势的窗口平台。主要有三个好的特点：

（一）运行有保障。自2023年12月，我区四个基层立法联系点授牌以来，区人大常委会按照“三有”标准持续加强立法联系点建设。一是有制度，以《南京市人大常委会基层立法联系点工作规定》要求，细化完善配套机制，保证工作有序开展。加强经费保障，设立专项经费并列年入年度预算。结合立法联系点实际，制定工作制度、工作流程、工作要求、工作目标，明确相关工作职责和任务。二是有平台，依托微网格服务驿站、“两代表一委员”工作室、社区法律工作室等平台，主动构建“党群服务中心—人大代表联络站—‘微网格’服务驿站”三级社情民意收集平台，形成了“‘微网格’信息采集—工作室协商交流—社区党委研究上报”的基层立法联络工作体系。三是有队伍，在人员配置上，各点位明确1名责任人（其中除南苑街道立法联系点负责人为人大街道工委主任兼任，其余均为社区党委书记），1-2名联络员作为基干力量，社区网格员、法律志愿者、物业负责人、部分群众作为信息采集员。目前，初步形成了一支约300人的基层立法联系点工作队伍。

（二）工作有特色。区人大常委会始终立足功能定位，不断激发立法联系点工作活力。一是做好双向翻译。为了弥补立法联系点专业法律人才的不足，区人大专门聘请律师团队做好“双向翻译”，一方面将“法言法语”的条文翻译成基层群众听得懂的表述；另一方面，将“原汁原味”的意见转化为法律条文，提升了人民群众的参与度和意见建议的精准度。二是用好专项活动。经常性组织开展专项活动，激发工作活力。2021年举办法律法规知识竞赛，推动立法联系点学习身边的法律。2022年举办“我与法的那些事”演讲比赛，共同分享在从事立法联系工作中“与法亲近”“用法解难”的那些感悟、思考和故事。三是搞好工作创新。南苑街道成立了由区人大、街道党工委、街道人大、派出所、综治办、社区等联合参与的领导小组，固定联系民情网络员，形成了立法联系点工作网络。莲花嘉园社区依托“一站一点一园”为载体的全过程人民民主示范点，开展矛盾调解、法律咨询、群众来访接待、心理咨询等服务，引导辖区居民树立办事依法、遇事找法、解决问题用法的法治意识，提升基层治理能力和治理水平。中城社区借助本社区的法治工作阵地“伍大姐工作室”，推动联系点工作融入社会治理实践。洲岛家园社区探索立法联系点建设与“微网格”基层治理工作紧密结合，创新探索“八个一”工作思路，夯实社区治理体系和治理能力现代化的基础。

（三）履职有成效。近年来，各立法联系点按照全国、省、市人大立法计划和安排，先后对《中华人民共和国能源法（修订草案）》《中华人民共和国国防教育法（修订草案）》等19部法律法规提出意见建议107条。特别是2023年10月，江苏省人大常委会对《江苏省湿地保护条例（修订草案）》公开征求社会意见，建邺区人大常委会通过基层立法联系点收集意见建议30余条，其中“完善小微湿地保护的相关规定”建议被采纳。今年3月1日，江苏省人大常委会向建邺区人大颁发了第0020号“立法建议采纳证书”。此外，结合征集过程中区人大代表提出的建议，区人大常委会协调政府职能部门在河西南部建设“爱情湾”生态公园，公园的建成惠及众多群众。《南京建邺人大：书写生态文明法治答卷》一文被全国人大网站刊载，收到良好的社会效果。

三、全过程人民民主视域下的短板差距

建邺区基层立法联系点经过近几年的运行，在立法建议征集、群众普法宣传等工作上取得了明显成效，但对照全过程人民民主的要求，仍然存在一些差距，具体表现在：

（一）职能定位比较单一，融合式、全功能的作用发挥还不明显。目前，基层立法联系点日常开展的工作主要集中在立法建议征集和一部分普法宣传上，对人民参与全过程立法领域探索积淀尚浅，对发展全过程人民民主实践的延伸力度还有待加强，对于如何将立法联系点工作全链条融入基层社会治理全过程思考还不够深入，导致工作的主动性不足，经常是在上级要求和规划下开展工作，与上海“全功能联系点”的定位存在一定差距。如何拓宽立法联系点功能，逐步将立法征询工作拓展到立法全过程实践中来，拓展到发展全过程人民民主实践中来，仍然是当前和今后需要认真研究的课题。

（二）主体参与意识较弱，想参与、会参与的素质能力亟待提高。一是人大代表专业优势未充分发挥。由于社会公众普遍存在法律专业知识不足问题，对于立法背景、初衷、目的、征询的重点难点、相关文件政策精神和条款内容的解读等均未能深入了解，有时仅是在专业术语的理解上就耗费了大量精力，这迫切需要人大代表中的法律届人士借助专业优势，细致解读立法相关内容，科学有序引导选区群众参与其中。从目前立法联系点运行看，一方面具备法律专业知识的人大代表数量并不多，另一方面，各立法联系点也未能有效组织人大代表参与到立法意见征询中。二是群众主动参与意识不强。表现在有相当一部分群众存在思想误区，认为立法是国家管理者的事情，是立法机关关起门“搞”出来的，与自己毫无关系，即使自己参与了立法，也影响不了大局。同时受限于群众法律知识储备不足，面对法律专业术语解读往往十分吃力，即使有意见建议，也很难组织成法律语言，被“采纳”的可能性几乎为零，逐渐失去了参与的信心。三是人员力量和专业化程度有待加强。联系点工作人员主要包括负责人、立法联络员等，随着全过程人民民主的要求不断提高，对联系点人员的工作能力、知识储备也提出了更高要求，但目前联系点工作人员多为兼职，分身乏术。个别联系点负责人和联络员身兼多职（如社区书记既是负责人，又充当联系点联络员），既要肩负本职繁琐工作，又要做好联系点工作，甚至还要兼顾部分政府管理、普法宣传职能等，导致其身不由己、力不从心，无法深层次、系统性、条理性、逻辑性地开展立法征询工作。

（三）运行机制不够健全，有活力、服务优的保障机制仍需完善。一是考核奖励机制不够完善。目前立法联系点在制度运行过程中缺乏相应的奖励激励机制，基层人民群众为国家立法建言献策在物质或精神上需要耗费一些成本，如果一味地采取强制的方式要求基层人民群众参与，不仅缺失了立法联系点设立的初衷，还将产生一定的负面影响，这也是影响基层人民群众参与立法的积极性重要因素。二是结果反馈机制不够健全。及时向民众反馈其参与立法活动所提的意见建议是否被采纳能增强其参与立法的主人翁意识。但实际情况是，由于立法程序相对较长，各级人大常委会法工委将采纳意见反馈到个人往往需要大半年时间，且反馈内容简单、形式单一、通知不到位及未说明不被采纳的原因等问题普遍存在，甚至零反馈，一定程度上影响了群众参与立法的积极性。

四、加强基层立法联系点建设的实践路径与思考

（一）充分发挥好人大代表作用

一是建立“家、站、点”的共建模式。要利用“家、站、点”这一密切联系群众的优势，在立法前评估、重难点解读、立法意见征集，以及立法后意见反馈和宣传等各阶段有条件的吸收部分人大代表参与到联系点各项工作中，充分发挥代表专业优势，让群众的立法意见更具有针对性、可操作性。二是拓展代表联系群众的深度和广度。通过畅通代表联系群众的渠道，创新宣传方式、拓宽宣传渠道、强化宣传效果，既要利用报纸、报刊、杂志等纸质媒体，还要利用微博、微信公众号、抖音短视频等新媒体，积极宣传立法联系点的功能作用、运作机制、立法征询的意义，以及意见采纳的标准和结果反馈时间、方式等，让群众加深对人大代表和立法征询工作的了解，做到参与立法心里有底，激发群众参与热情。此外，在广泛征求民意的基础上积极配合人大机关在基层的立法调研工作，及时收集筛选与群众切身利益息息相关的、最迫切需要解决的问题，并及时反馈到人大常委会，为今后法律法规的出台实施打好民意基石。

（二）加强立法联系点自身建设

一是要做好立法前期调研。人大法制委要先对立法草案相关文件进行深入研究，对于立法目的、重点条款、一些难懂的专业术语、相关争议点、关乎民生的议题要用通俗易懂的语言为民众作细致的解释，列出问题提纲，并运用科学专业的方法收集意见，整理后及时向社会全面公布。二是立法意见征集要区分层次。人大常委会要对年度立法计划进行筛选，区分哪些立法项目是群众普遍关注或者与群众生产生活密切相关的，在做好前期调研的基础上，积极引导群众参与立法意见征集工作；而对于那些专业性强的立法项目，则应更多的请专家学者参与意见征集，从而避免立法意见征集流于形式。三是要加强队伍建设。通过定向招聘、定期培训、定点设置等方式，在现有条件下尽可能建立一支专兼结合的人员队伍，健全联系点人员培训机制，做到岗前培训和定期培训、理论培训和业务培训两手抓，并给予一定的专项经费。条件允许的情况下，可适当组织各联系点工作人员参加立法征询座谈会、论证会、听证会，同时加强联系点之间的工作交流和经验分享，以提升队伍的整体工作能力。

（三）进一步健全激励和反馈机制

一是要建立考评机制。人大常委会每年要采取自我评议和组织评议相结合、定性与定量相结合的方式，对各立法联系点的组织管理、工作开展、取得成效等进行量化考评，并提出考评意见，明确考评等次，运用考评机制杠杆提高立法联系点工作积极性。二是要完善奖励机制。结合不同立法联系点实际，适当给予工作人员和积极参与立法的群众在物质和精神方面的奖励，如对工作突出的人员、积极参与立法的群众可给予适当资金奖励，也可通过颁发荣誉证书、感谢信、赠送纪念小礼物等方式加强荣誉奖励，提高其积极性和参与的主动性。三是建立有效的反馈机制。建议得到采纳或反馈会为立法联系点工作人员和群众参与立法提供强大的动力。在保质保量地将意见上报给立法机关的同时，无论意见是否被采纳均应及时积极反馈。被采纳的，可通过正式行文、信息简报或者发放采纳证书等形式进行反馈。不被采纳的，则应将意见概述、采纳情况、采纳与否的理由、相关依据等内容进行书面回复，从而保护普通群众参与立法征询的积极性。但为了避免逐一反馈而加重人员的工作压力，可采取集中反馈和个别反馈相结合的方式，涉及到共性意见的，可由立法机关统一撰写一份反馈报告，及时在人大官网发布，再由各联系点向群众发送纸质报告。

（四）按照全过程人民民主实践要求积极拓展职责功能，增强立法工作质效

一是增强“全”的功能，使基层立法联系点和社会建设观察点有效融合。习近平总书记指出：“民主是用来解决人民要解决的问题的”。立法联系点和社会观察点虽然职责分工不同，但都是集民意、聚民智的平台，都是“依法治国”链条上的重要一环，都是基层社会治理的民意收集站。实现立法联系点和社会建设观察点的有机融合，推动倾听民意的触角向更广更深的领域延伸，做到群众关切在哪里，全过程人民民主的实践就延伸到哪里，这既是时代赋予立法联系点的要求，也是推动基层社会治理的有效手段。例如，雷锋的故乡，长沙市望城区把基层立法信息采集工作融入学雷锋志愿服务促进中心，打造了“‘信·燕来’雷锋立法信息员”文化品牌。我们中城社区立法联系点成立“伍大姐普法工作室”，免费为群众提供法律咨询，及时发现和解决问题，配合社区依法决策和治理，调解矛盾纠纷，成为了基层治理的新平台。二是打造“全”的链条，使立法“前中后”各阶段 实现无缝连接。本次调研，我们先后考察了上海长宁区虹桥街道，江西赣州、宜春，湖南长沙等多个先进立法联系点建设情况，有的立法联系点将功能由“立法中”的民意征集向前延伸到“立法前”的拟定立法规划和计划、选定立法项目、调研评估、接受委托起草立法草案或法规条款等，向后延伸至“立法后”的评估、法规清理、法治宣传、执法检查、信息反馈等，整合立法前、立法中、立法后三个阶段工作，使其形成机制，形成系统，有利于完善立法各阶段工作程序和规范，从而确保群众更好地参与到立法全过程中来。三是突出“全”的要求，使基层立法联系点真正成为全过程人民民主的实践平台和宣传阵地。基层立法联系点是联系群众的桥梁、民主协商的平台、法治宣传的阵地、立法工作的窗口，也是反映民情、倾听民意、汇聚民智的重要途径，更是坚持和发展全过程人民民主的生动实践。要深刻认识基层立法联系点工作在民主法治建设、发展全过程人民民主中的重要地位和作用，认真贯彻落实党中央、全国人大、省市人大关于加强基层立法联系点工作和建设的各项决策部署，完善工作机制、提升履职效能，以扎实有力的实际行动把基层立法联系点建设各项任务做深做实做好，切实发挥好基层立法联系点提升立法质量、广泛联系群众、践行全过程人民民主的重要载体功能。