从规范性文件备案审查

谈基层“立规”存在的问题与建议

区人大法制委

2020年

对规范性文件进行备案审查是《立法法》赋予各级人大常委会的法定职责，区级人大常委会主要对同级政府制发的规范性文件开展备案审查。今年年初我区人大机构改革全面完成，新成立的法制委员会开始履职，规范性备案审查是区级人大法制委的重要工作职责，为此我们开展了规范性文件备案审查工作的专门调研，以期全面了解情况，梳理短板弱项，提出目标追求，尽职尽优履责。

一、我区规范性文件备案审查工作的主要情况

我区人大法制委牵头负责规范性文件备案审查工作，在区人大办公室设立有备案审查科，具体负责规范性文件的管理和备案审查工作。2015年出台《建邺区人大规范性文件备案审查工作流程》，对规范性文件备案审查程序及目标进行了规范。一是明确报备审查要求。明确区政府向区人大送交的规范性文件应当包含规范性文件正式文本、制定目的和理由、制定依据、研究制定过程及其他相关材料。二是报备文件有序流转。备案审查科负责区政府规范性文件相关文档材料的接收、传阅、审查报告拟发及存档保管等工作。备案审查科收到区政府送交的规范性文件5日内制作《区政府规范性文件备案审查处理单》，根据规范性文件的内容，送交对口专门委员会或工作委员会进行内容规范性审查，完成后交区人大法制委进行法律适用性审查，审查通过后7日内，向区政府办发备案审查意见书，在一个月内完成整个备案审查流程。三是依法依规处理不适当情形。《监督法》明确了不适当情形的规定和条件，人大常委会经审查认为有不适当情形的有权予以撤销。2017年本届人大常委会履职以来，我们共备案审查规范性文件7件，累计提出备案审查建议9条。

二、存在的主要问题

从调研以及近几年开展工作情况看，我们认为基层“立规”存在以下几类共性问题。

（一）三个不到位。区政府作为基层政府，本身没有制定法规、规章的权力，制发规范性文件事实上是区级层面最接近于立法的施政行为。近几年，尽管市、区政府出台了相应的规范性文件管理办法，但在实际工作中，对这项工作的重视程度明显不足。一是对“立规”工作认识不到位。没有认识到依法立规和依法行政的一致性，有的部门只是把规范性文件看作政府发文的另一种形式，除了文号不同其它并没有区别，对制发规范性文件工作的严肃性以及“法定程序”缺乏到位的认识。二是对备案审查工作主动性不到位。有的单位对规范性文件概念不清，不能有效辨别正在拟制的文件是否属于规范性文件，更缺乏主动履行备案审查程序的自觉性。也有的单位明知正在拟制的文件是规范性文件，但文件内容不符合审查备案标准，有意规避规范性文件备案审查程序，变相的以临时组织如领导小组等主体制发文件，影响政府规范性文件制定工作的严肃性和规范性。三是监督管理不到位。首先是管理责任不明确。区政府规范性文件代拟、审查、制发、备案等各步骤工作分别由不同部门实施，缺少统筹管理的主体。人大法制委和司法局只在立规过程不同阶段承担备案审查的职责，不可能对文件制发的全过程进行管理监督。其次是管理手段偏软。除了省市条口法治政府建设考核外，区政府对于规范性文件审查备案中存在的问题缺少有力的监管手段，即使发现有的文件未经审查、未经备案、未统一编号制发，在区级层面对相关责任单位仍然无法进行有效追责。

（二）三个不规范。一是制发主体不规范。按照省、市对政府规范性文件主体的规定，区政府是区级层面规范性文件唯一制发主体，所有对外有普遍约束性内容的文件必须以区政府名义发布，但仍有不少部门在落实省市条口政策文件时自行其事。二是制发程序不规范。省市区对规范性文件的制定、备案、审查等工作都做出了相应规定，但实际工作中仍存在不履行规定程序的情况。特别是立规前期的征求意见、风险评估、专家论证等程序主动开展不多，且存在走过场现象，备案评估等后期程序则更少开展。三是文件内容不规范。缺乏上级政策依据、扩大管辖范围、违规设置权利义务等问题时有出现，格式有误、用语不规范等是常见问题。由于区级规范性文件很大一部分为落实上级政策，因此经常出现与上级文件高度重复，滥以规范性文件发文的情况。

（三）三个缺乏。现阶段制发的规范性文件大多是各职能部门按照上级要求，完成本条口的工作任务，穷于应付，并没有充分发挥规范性文件在施政中的实际作用。一是缺乏立规计划。无论是政府层面还是各职能部门，都很难在上年度末或年初拿出年度立规计划，大部分文件是应上级机关要求制定的，随意性较强。二是缺乏效果评估。责任部门很少主动对已发布的规范性文件进行效果评估，有的文件即使实施了效果评估，但更多还是流于形式。评估环节的缺失，也影响了规范性文件制定水平，很容易产生脱离群众、难以执行的问题。三是缺乏修正机制。在规范性文件的实施过程中，有的文件发完使用率较低，有的文件已经不再符合上级文件精神，有的文件在行政管理上并不适用，但由于评估工作的形式化，这类问题责任部门很少能够结合实际情况对其进行修订，或是在新制定文件时做出修正，造成不适用的文件长期得不到纠正，一般要到两年一次开展规范性文件清理或是文件到期后才会被提出来，影响施政水平。

三、思考和建议

针对在开展规范性文件管理中暴露出来的政府“立规”的短板与不足，仍需要通过深入开展法治政府建设，不断增强依法行政意识，形成健全的管理监督体系，以进一步提高立规质量，提升施政水平。

（一）提升依法行政的意识。一是理念上固化提升。要通过不断深入开展法治政府建设，强化领导干部与公务人员的依法行政意识，正确认识政府立规工作的重要意义。二是能力上学习提高。要加强对相关法律法规的学习，提高公务人员的政治素质、理论素质和业务素质，夯实完成“立规”工作的基础，提高依法行政的能力。

（二）构建有效完备的责任体系。一是要建立健全工作制度。依据缺什么补什么的原则，重点在立规计划、效果评估、修正机制等方面开展制度建设，原有规范、制度梳理后根据实际工作需要进一步细化完善，形成更具有针对性，更易于落实的制度化管理体系。二是要明确责任分工。对规范性文件从拟稿到评估的各个环节进行明确的责任分工，避免在制发文件过程中产生脱节。三是要优化工作流程。特别要优化与网上办公系统的对接，通过技术手段进一步将规范性文件制发流程进行固化。四是要配强专职队伍。除备案审查环节外，在制发的过程中应当配强专门人员从事规范性文件制发工作，保障规范性文件制发工作的水平。五是要强化责任追究。建立考核体系，健全整改机制，对规范性文件备案审查中出现的问题和漏洞能够明确追究相关单位人员责任，发现备案缺漏也能做到及时整改。

（三）实行全流程监督指导。对规范性文件制发过程的监督具有阶段性特点。其中，区司法局主要负责制定过程中的审查，人大法制委主要负责备案后的审查，缺少的是全流程的监督指导。建议建立全流程的立规管理机制，对规范性文件从立规年度计划到评估清理实施全面指导监督，进一步加强部门间的沟通交流和配合，打通规范性文件认定、报审、上会、会签、发文、报备等各环节的堵点，形成高效畅通的工作体系。

（四）提高立规专业水平。一是聘请专业力量参与。规范性文件从起草、报审、发布到备案审查、实效评估都具有很强的专业性，为弥补专业力量的不足，应充分借助社会力量，建立政府规范性文件专家顾问制度。吸收相关领域专业水准高、责任心强的专家学者、法律工作者参与到具体工作上来，为规范性文件的制发、备案审查、实效评估、纠错等工作提供专业支撑，提高施政水平。二是主动接受社会监督。凡是涉及到社会民生方面的政策，应当更多引入社会力量参与规范性文件的制定，充分吸纳管理相对人、第三方独立专家意见建议，使政府立规更贴近实际社会需求，减少推进政策过程中可能出现的矛盾纠纷。三是加强专业人员培训。对从事规范性文件制发相关工作的人员开展定期培训，传达落实上级政府新的工作要求，提高业务水平，保障工作质量。