检察机关提起公益诉讼制度，是十八大以来党中央部署的一项重大改革任务。经过试点，2017年6月27日，全国人大常委会正式确立检察机关提起公益诉讼^①制度。2018年3月，最高人民法院和最高人民检察院联合发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，明确人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼的范围。2019年6月南京市人大常委会通过《关于加强检察公益诉讼工作的决定》。近年来，区检察院高度关注民生热点，扎实稳妥推进公益诉讼工作，截至2020年6月，共办理各类公益诉讼案件40件，依法发出诉前检察建议31件，诉前公告6件，提起诉讼2件。

一、主要做法与成效

（一）强化服务大局，突出工作重点，加大公益诉讼办案力度

坚持把公益诉讼置于全区发展大局中谋划和推进，紧扣公益核心，准确把握生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等重点案件范围，紧紧围绕群众最关心、最关注的公益问题，切实保护国家利益和社会公共利益。

一是注重环境资源保护，保护“绿水青山”。加强和环保部门的协作配合，注重生态环境的保护，通过刑事追责、民事赔偿等方式修复受损生态环境。2017年，区检察院在办理南京宝泰公司污染环境案过程中，发现该公司在生产中私自排放危险废物，污染土壤与水域，破坏生态，侵害了社会公共利益，在追究刑事责任的同时，通过附带民事诉讼方式追究其环境侵权民事责任。最终，该案通过调解结案，涉案公司主动缴纳环境修复资金110余万元，为推进全省民事公益诉讼工作提供了有益的经验。

二是关注民生热点问题，维护食品及公共安全。2019年2月，与区市场监督管理局加强协作，开展食品药品领域禁止令落实情况专项监督活动^②。共梳理食药领域刑事案件100余件，通过检察建议督促市场监管部门将131名违法行为涉事企业和个人列入信息平台黑名单予以动态监管，依法处理1名禁止令期间仍然从事食品经营的当事人，并建立定期移送生效判决案件清单，净化食品市场经营主体。针对万里鞋业公司危房存在的重大公共安全隐患问题，发出检察建议，推动该单位积极进行加固消险。

三是探索文物保护领域案件，守护民族文化传承。^③积极拓展公益诉讼案件受案范围，2019年7月开展文保领域专项监督，对辖区内13处文物保护单位进行实地走访，针对发现问题，发出诉前检察建议5份，推动相关职能部门采取有效措施加强文物保护工作。特别是在区属文物保护单位“王汉洲故居”的整治过程中，检察官全程参与，协调文旅、城管、房产等职能部门，共同商讨问题整治方案，同步跟踪整治进展。经过数月努力，故居的环境问题和排水隐患得到彻底根治，故居旧貌换新颜，重现古风古韵之美。

四是尝试未成年人保护公益诉讼，看护青少年身心健康。2019年9月，把握开学节点，对校园周边食品安全开展专项监督，针对校园周边商家、无证摊贩向未成年人出售“五毛食品”以及三无玩具等问题，向区市场监督管理局、区城管局及学校所在街道发出诉前检察建议。区市场监督管理局立即成立工作领导小组，会同区教育局召开专题会议，对违规经营者进行处罚，对辖区内107家学校、幼儿园食堂及校园周边199家食品经营单位进行全覆盖检查，并一一组织签订《食品安全承诺书》，对检察建议所提问题进行实实在在地整改落实。2020年上半年，区检察院针对校外培训机构违规经营问题开展专项监督，针对办案中发现的行业突出问题撰写情况反映提交区委、区政府，受到区领导高度重视。

（二）紧抓关键环节，构建良性工作格局，确保公益诉讼办案效果

坚持以保护公益为最终目标，遵循“诉前监督为基础，提起诉讼作保障”的原则、“双赢多赢共赢”^④的监督理念，加强与外部的沟通协调，达到解决问题、保护公益的最终目的。

一是强化内外协作，拓展线索来源。优化内部联动机制。出台《刑事、民事、行政、公益诉讼案件线索互移工作意见》，从刑事案件挖掘公益诉讼案件线索，规范部门之间线索移送程序，将线索移送纳入绩效考核，盘活内部资源，汇聚内部合力。今年上半年，刑事检察部门已向民事行政检察部门移送环资类案件线索5件，其中4件已立案。加强外部联动协作机制。与区公安分局签订《关于加强公益诉讼工作协作的意见》，就公益诉讼案件线索移送、协助调查、案件审查形成制度规定；与区行政审批局签订《关于建立检察监督与12345政务热线衔接机制意见》，就线索移送、问题反馈达成共识；与区环保、城管、市场监管等部门加强协作配合、信息互通，先后在占道经营、道路泊车等多个领域开展专项监督，得到市检察院充分肯定，实现公益诉讼大撒网、广覆盖、深普及。

二是寻求多方合作，提升案件质量。公益诉讼工作是一项系统工程，需要借助社会各方力量，区检察院既坚持强化“内功”，又注重借助“外力”，着力构建多部门联动的案件协作机制，全方面推动公益保护深入开展。在办理环境污染领域公益诉讼案件过程中，着重借力公安机关的侦查手段解决案件的证据问题，借力环保部门解决案件的专业性问题，借力专业人员解决技术问题。特别是在办理南京宝泰公司污染环境案件过程中，及时邀请南京大学环境规划设计研究院的专家、市检察院、公安机关办案骨干、环保部门专业人员召开研讨会，对案件损害后果证据材料的收集固定提出指导意见，为案件的诉讼奠定基础。专家出庭就相关技术性问题以及合理确定惩罚性赔偿数额提供专业意见，确保了公益诉讼案件质量。

三是诉前与起诉并行，注重监督实效。坚持把推进问题解决作为公益诉讼的首要目标，把提起公益诉讼作为法律监督的最后手段，将工作重点放在诉前督促整改环节，使公共利益在诉前程序即得到有力维护。关注民意，围绕群众反映强烈的问题，以专项活动为引领，突出重点领域精准发力。加强调研，吃透相关法律法规及行政机关的工作流程，把握问题产生的结症所在，确保问题找的准。充分协调，全程跟踪监督，推动行政机关主动履职补缺，适时开展回头看，确保问题整改到位不反复。2018年以来，区检察院共发出诉前检察建议31份，除3份还未到回复期外，其余28份被监督行政机关均按时回复，目前已有26份整改到位，整改率达92.85%，诉前程序取得较好效果。聚焦公益核心领域，妥善运用诉权，对诉前程序中行政机关在规定时限内未予整改或整改不到位的行政公益诉讼案件以及全部符合起诉条件的民事公益诉讼案件，依法准确提起公益诉讼。2017年，对一起环境污染案提起了刑事附带民事诉讼。近期经省检察院批准，提起2020年全省首例行政公益诉讼案件。

三、公益诉讼工作存在的问题

（一）相关配套机制仍需要完善

2017年6月修改后的民事诉讼法和行政诉讼法，赋予检察机关提起公益诉讼的权利，但对于实践中急需解决的事项，如检察机关提起公益诉讼时调查取证的方式及保障、检察机关的证明责任、案件审理的程序规范等，均没有涉及。办案过程中关于损害后果的检验鉴定、评估费用支出、环境损害修复资金管理、惩罚性赔偿等机制尚需进一步健全。

（二）办案能力仍需大力加强

作为四大检察最重要职能之一，公益诉讼工作对检察人员的司法理念和能力素养提出了更高要求。实践中，基层检察院办案人员的司法理念和能力素养还不能完全适应新时代检察工作的发展，在检察监督中寻求双赢多赢共赢的意识还不够强，高素质、专业化法律人才较为缺乏，发现违法、调查取证、出庭应诉等能力仍需不断提升。

（三）外部执法环境有待优化。社会各界支持配合检察机关开展公益诉讼的共识尚未形成，线索发现难、调查取证难等实践中的难题仍未得到有效解决。检察机关与相关行政机关的沟通协调还不够顺畅，有些行政机关还存在不理解、不配合的现象；相关单位和个人公益保护意识不强，对于损害社会公共利益的行为，在检察机关调查取证时不支持、不配合的现象仍然存在。

四、下一步工作的意见建议

（一）切实提高政治站位，突出公益诉讼的重点领域和关键环节

深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想，认真贯彻落实习近平总书记关于公益诉讼工作的一系列重要指示精神，确保公益诉讼工作正确的政治方向。围绕全区工作大局，充分发挥公益诉讼检察职能，审慎办理事关经济发展、百姓民生、社会稳定的案件。加大对重点领域案件的办理力度，找准公益诉讼切入点和着力点，服务文明城市创建，开展电动车充电安全等专项行动，综合运用诉前检察建议、提起公益诉讼等监督手段，实现政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。

（二）高度关注生态环境，不断提升人民群众的获得感和幸福感

依托高检院开展的“公益诉讼守护美好生活”专项监督活动^⑤，积极融入到长江保护大局中，继续推进涵碧楼水源地保护案。对破坏生态环境的案件，在坚持依法严厉打击的前提下，积极探索设立补植复绿基地和增殖放流基地等模式，有效运用“消除污染”“补植复绿”等生态修复方式，督促行为人履行生态修复义务。着力构建“刑事诉讼监督+民行检察监督”的办案机制，加强与公安、法院、环保等相关部门沟通协作，创新联动合作机制，加大对污染环境行为的打击力度，扎实开展生态环境保护工作。

（三）注重传播公益保护理念，进一步提高公益诉讼的社会认知度和认同感

结合办案，主动走访行政机关，加强法律政策宣讲，争取理解和支持。充分利用报刊、广播、电视和微信、微博、客户端等“五位一体”宣传矩阵优势，加强办理公益诉讼案件的宣传报道，及时发布重要案件信息，适时公开办案进展，回应社会关切。推出“建检君说法社区行”升级版，通过“我的案件我来说”等形式，创新政法风格员工作内涵，积极收集线索，广泛宣传检察公益诉讼职能，提升社会公益保护意识。

注释：

①公益诉讼，是为了保护国家利益和社会公共利益而提起的诉讼，分为民事公益诉讼和行政公益诉讼两类。检察公益诉讼就是人民检察院提起的公益诉讼。

②《中华人民共和国食品安全法》第一百三十五条，因食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的，终身不得从事食品生产经营管理工作，也不得担任食品生产经营企业食品安全管理人员。

③《江苏省南京市人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》第二项，在上级检察机关领导下，对“五大领域”之外的安全生产、历史文化古迹和文物保护、个人信息保护、大数据安全、互联网侵害公益、损害国家尊严或民族情感等领域，可以稳妥积极探索开展公益诉讼。

④2018年以来，最高人民检察院党组书记、检察长张军在深圳大检察官研讨班等场合多次强调“双赢多赢共赢”理念的重要性，明晰了检察工作创新发展的方向。

⑤《全国检察机关开展“公益诉讼守护美好生活”专项监督活动工作方案》，自2020年7月至2023年6月，开展为期三年的专项监督活动，打好生态环境和食品药品安全等重点领域损害公益问题的攻坚战、持久战，以实际行动维护好人民群众的根本利益，为推进国家治理体系和治理能力现代化贡献检察力量。