信访制度是融历史与现实为一体的民主参与和权利救济制度，是行政和法律救济手段的有益补充，在缓解人民内部矛盾、维护群众合法权益、促进社会和谐稳定等方面，有着不可或缺的重要作用。在新的形势下，群众反映的信访问题逐渐呈现多面性、复杂性、广泛性、深刻性特点，并在诉求表达方式上日趋复杂，群体性、规模性、极端性的特征日益明显，单纯的行政手段已无法应对，必须从法律层面上对他们的信访行为加以规范，以防止酿成影响社会稳定大局的事件发生。因此，大力推进信访工作法治化建设，完善信访救济体系的定位与职责至关重要，把群众的信访行为和各级各部门的信访作为都置于法律框架内加以规范，坚持依照法定分类途径将社会矛盾分类疏导至特定渠道，有助于在法律框架内及时有效从根本上化解社会矛盾，有效维护群众合法权益、社会的公平正义以及和谐稳定。

一、当前信访工作面临的问题

（一）信访不信法，信上不信下，信闹不信理

当前，很多信访人特别是信访多年的老户，不信服司法权威，只信仰党政机关权威，不信司法救济程序，只信任信访救济途径，认为只要找到有权人，可以使用不受法定程序限制的非常规手段一次性解决问题，达不到目的就采取闹访方式，在公共场所聚集，在党政机关办公场所滞留，堵截、纠缠党政领导等，企图以施加舆论压力和政治压力的手段，来达到解决过高诉求的目的。

（二）信访方式手段背离合法途径

依法逐级走访是群众表达利益诉求最常用的方法，但部分信访人为尽快解决诉求，或是达到过高要求，采取一些非常规手段。一是热衷于找上级、找大领导、或者到北京上访，错误地认为这样做会促使解决问题的力度大些，动作快些。二是抱团维权严重，利用一些重大会议、重要节日等敏感节点进行有规模的集访，提高关注度，认为“小闹小解决，大闹大解决”。三是充分利用微信、互联网的隐蔽性、互动性、爆发性、破坏性等特点，发布诉求，以期通过煽动不明真相的网络人群产生巨大的舆论压力，给地方政府施压。

（三）案结访未息

国务院颁布的《信访条例》和国家信访局《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》是办理信访案件的规范性法规，部分信访人的信访事项经三级行政机关依法处理、复查和复核后已经信访程序三级终结，各级政府可以不再受理。但部分信访人对此置之不理，始终坚持过高诉求，不达目的不罢休，长期缠访闹访，甚至重复越级进京上访和进京到重点地区涉访。

二、产生以上问题的原因分析

（一）部分群众法治意识淡薄

近年来，我区采取各种方式宣传《国家信访条例》、《国家信访局关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》、《通过法定途径分类处理信访诉求》、《治安管理处罚法》等法律法规，但是，仍有部分群众不学法、不守法，法律意识淡薄，解决问题常常采用“闹、缠、越级访或非访”方式，甚至采取“喝农药、头撞墙、跳楼”等过激行为。

（二）少数领导干部和工作人员法治素养不强

少数领导干部和工作人员对有关政策法规还停留在一知半解、似懂非懂、似是而非的阶段，解决棘手问题的能力相对欠缺，导致在做决策、办事情、解决矛盾纠纷、接待群众时随意性较大，没有很好地依据法律和政策依据办事情。还有少数领导干部工作作风不实，官僚主义作风严重，对群众反映的问题，处理不及时，不到位，造成事态扩大。基层信访干部人少事多，加之专业水平不高，难以适应新形势下信访工作法治化、信息化、规范化的需要。

（三）司法维权渠道不通畅

告状难、执行难等问题还不同程度存在，司法机关的公信力与广大人民群众的要求还有一定距离，打官司的结果从法律层面很难满足人民群众受损止损的心理预期，加之一些群众从主观上对执法和司法机关不信任以及“打官司”成本较高，导致大量涉法涉诉案件涌入信访部门。

（四）少数行政部门依法行政还有差距

当前，少数行政部门在处理信访事项时认为按法定程序太麻烦，费时费力，就采取法外解决即“花钱买平安”方式处理，破坏了信访工作的有序性和规范性，破坏了对法律、法规、政策的遵守，滋长了信访乱象。同时，信访工作考核机制不科学，不合理，存在“信访排名、一票否决、满意度评价”等量化标准，对信访工作产生了消极作用和负面影响。

（五）依法处置违法信访行为难

一方面缺乏有效的法律支撑，对一些违法信访行为，证据收集难以形成完整有效的证据链，导致司法机关在处罚、量刑等方面难以找到适用的法律条文。另一方面联动机制不完善，在对非正常上访、违法上访的打击处置时，公、检、法、司未能形成一个整体，导致打击处置力度不够、震慑力不强，尤其是对一些串联、集访、唆使老弱病残参与的过激信访，依法打击处理还缺乏有效手段。

三、推进信访法治化建设的几点建议

（一）培养法治思维，提高群众依法维权意识

一是加强社会宣传和自我教育。要进一步强化信访法治宣传教育力度，广泛利用广、电、报、刊及各方面的宣传阵地，大力宣传《信访条例》等信访法律法规及引导信访群众依法维护权益。信访部门要充分运用广播、电视、报刊、网络媒体等宣传平台，坚持实行报刊广电并举，网上网下互动，平面立体同步，内宣外宣共鸣，充分利用接待场所、报刊、网络等平台，对群众重点宣传依法逐级走访、诉访分离、阳光信访等改革举措。司法行政等部门要坚持把全民普法和守法教育作为长期基础性工作，法官、检察官、律师等法律工作者要在日常工作中开展各类程序法、实体法的宣传，引导群众依法、理性、有序表达诉求，使公众逐渐由“知法、用法”向“守法、敬法、护法”转变，推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好环境，在整个社会培育法治文化、树立法治信仰。

二是积极培育信访法治文化。加强信访法治文化建设，推动法治文化与信访文化融合发展，努力培育以“忠诚、为民、法治、奉献、担当、自信”为核心的信访工作价值理念。要通过对处理违法信访行为等典型案例的宣传教育，以案析理、以案说法，有效震慑违法，努力营造依法、理性、有序信访的良好社会氛围。坚持把宣传政策法律和教育引导贯穿于依法治访的全过程，注重思想教育和心理疏导，实现执法效果和社会效果的统一。

三是推广律师进社区制度。鼓励律师等社会力量作为第三方介入矛盾调处、代理诉讼、维护权益，减少群众信访成本，把矛盾和问题化解在基层。进一步深化律师参与信访接待制度，发挥好法治宣传、法律咨询、矛盾调处的作用。

（二）坚持依法定位和厘清边界，提升依法分类处理信访诉求能力

一是找准信访工作定位。信访工作要做到“有所为有所不为”，职责范围内的工作，守土有责；职责外的事，坚持“谁家的孩子谁抱走”。要进一步压实有权处理单位责任，切实落实“属地管理、分级负责、谁主管、谁负责”的要求，确保群众合理诉求及时就地得到解决。

二是落实法定途径优先。按照法定途径优先原则，进一步明确信访与诉讼、行政复议、仲裁等法定途径的受理界限，研究制定具体详细、相互衔接、操作性强的运行规则，健全和完善相关配套措施。对涉法涉诉信访事项，一律交政法机关按法律规定进行处理；实行依法终结，对已经穷尽法律程序、裁定为终结决定的，一律依法进行终结，坚决维护法律权威。

三是强化法律引导。在信访接待窗口增设法律咨询服务，做好法规政策的宣传解释工作，引导信访人优先选择法定途径解决问题。建立疑难复杂信访事项的预审与沟通机制，法院、司法局、信访等部门以例会形式，定期对案件分流、办理、协作中存在的问题进行研讨，及时对工作进行调整优化，确保“分流由法定、救济有渠道”。

（三）夯实规范办理和依法解决问题，强化信访业务标准化水平

一是坚持依法依规解决问题。对法律和政策有明确规定符合解决条件的，依法依规解决到位，不欠法律账、政策账，决不花钱买稳定。努力提升依法及时就地解决问题的能力，将信访问题化解在基层，化解在源头。

二是强化初信初访办理。按照国家信访局《关于进一步加强初信初访办理工作的办法》的要求，明确信访工作机构和有权办理机关的首办责任，规范初信初访办理流程，切实提高信访首办环节的工作质量和效率，努力减少群众重复访和越级访。

三是强化信访事项规范办理。扎实规范信访业务基础工作，在信访事项的受理、办理、答复、送达、录入等环节下功夫，以“标准化”的要求规范信访业务办理，确保程序规范、依法依规、档案齐全。

四是积极探索把“阳光信访”纳入网格化工作平台。发挥好网格员收集信息、排查矛盾、疏导情绪、化解矛盾的作用，把网格打造成基层信访工作的基础平台。

五是依法化解信访积案。在处理信访积案问题上，特别是情况复杂的涉法涉诉案件，在坚持法律判决的前提下，尽力解决信访人合理诉求，实现息诉罢访。

六是依法按政策解决群体访案件。在处理涉及人数较多的群体访案件时，坚守法律政策底线，决不为了解决个人或少数人的问题而突破法律政策规定、乱开口子，也不迫于信访维稳压力而无原则地迁就不合法的诉求。

（四）落实依法终结和畅通出口，建立完善保障制度和退出机制

一是实现访诉无缝对接。访诉分离必须处理好访诉分离制度与畅通信访渠道的关系，做到“诉访事项有分离，权利救济无死角”。一方面，要畅通诉讼等法定渠道和平台，让群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。司法机关要进一步提高司法和执法水平，使法定渠道更快捷、更顺畅、更公正，推动矛盾和问题的顺利解决，切实保障人民群众的合法权益。另一方面，在具体案件的甄别上，标准要统一，访诉要衔接。标准要统一，是指司法机关、行政复议机关和信访部门之间对诉与访的判断标准要统一，不能各行其事。访诉要衔接，是指各行政机关和信访部门在处理可能属于涉法涉诉事项的信访请求时，要做到无缝对接，避免“踢皮球”。

二是完善终结退出机制。要依法依规受理、办理信访事项，不断提高信访办理质量，进一步加强复查复核工作。对诉求已解决到位，但信访人仍不息访息诉的，要进一步加大听证工作力度，公开公正公平进行处理，处理结果及时公布，接受社会舆论监督，积极推动信访事项依法终结工作，使之从信访工作程序中有序退出，解决进口不设限，出口不畅通的问题，避免信访事项堆积沉淀。

三是建立健全保障机制。一方面改革信访工作考核评价标准，制定科学合理的信访考核机制体系，对符合法律和政策规定的信访事项处理，应当给予肯定性评价，对于违反法律和政策规定的处理，应当给予否定性评价，而不以数据定优劣，增大对信访处理过程中依法依规的考核比例，不能唯结果论。另一方面建立责任倒查追究机制，严格追究因不作为、慢作为、乱作为引发不稳定问题的单位和个人责任。进一步强化信访法治化干部队伍建设，夯实基层基础，保持信访干部队伍的相对稳定，采取多种形式，加强对信访干部的业务培训，不断提高工作质量和业务水平，打造一支作风过硬，业务精湛、勇于担当的信访队伍，适应新形势下信访工作法治化、信息化建设的需要，为推动信访工作法治化建设提供强有力的保障。

四是实施信访人失信惩戒办法。根据信访人失信程度，将失信行为分为一般、较重、严重三个等级，对严重失信行为通过市信用管理平台实施相应的惩戒，从而更好地约束信访人的信访行为，维护正常的信访秩序。

五是严厉打击违法上访。推进信访工作法治化建设还需坚守法律政策底线，应加强对无理缠访、闹访、进京非正常上访、组织串联集访、聚集滋事、扰乱秩序、恶意阻断交通制造影响等违法信访行为的依法处置力度，营造和规范正常的信访秩序，降低无序信访基数，让更多具有合理诉求依法有序信访的访民实现维权，以维护社会的公平正义。