党的十九届五中全会指出：“统筹发展和安全，加快建设现代化经济体系，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，推进国家治理体系和治理能力现代化，实现经济行稳致远、社会安定和谐，为全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步”。安全生产是党和国家在生产建设领域一以贯之的指导思想和重要方针，是人民群众最关心、最直接、最现实的问题，是确保经济效益、政治稳定和群众安康的基础工作。建邺作为省市重点打造的南京现代化国际性城市中心，南京现代化程度最高、城市配套最完善、区域吸附力最强的区域之一，贯彻落实习近平总书记安全发展理念、示范推进区域安全生产治理体系和治理能力现代化，更是我区推进高质量发展的题中应有之义。区人大社会建设委和区应急管理局联合课题组，结合全区安全生产情况和安全治理现状，形成专题调研报告如下：

一、建邺安全生产治理体系和治理能力建设已有的基础和启示

整体、系统方为体系。任何体系的建立，都必须以单一制度为基础，并有赖于实施者的能力匹配。“十三五”期间，我区坚持以习近平总书记关于安全生产的一系列重要论述和重要指示批示精神为指导，坚持“大安全、大应急、大减灾”方向，努力以安全生产“子制度”完善，逐步支撑起“大体系”的“四梁八柱”。

1.“横到边、纵到底”的责任制度基本覆盖。责任重于泰山。一是班子带头落实领导责任。始终把安全生产作为重要政治任务，制定出台《区领导安全生产重点工作清单》，全面厘清园区和街道安全生产职责边界，切实把安全生产责任牢牢扛在肩上、抓在手上。二是细化条块落实属地责任。将安全生产纳入全区高质量发展目标责任制考核，区政府与各条块签订安全生产目标管理责任状，向建设、交通、消防等重点部门下达任务书。三是督促企业落实主体责任。严格督促企业定期检查重点场所、要害部位、关键环节，定期组织开展安全生产教育培训，落实企业员工持证上岗制度。

实践证明，只有责任清晰，才能确保安全生产落实有力。

2.“禁末端，防未然”的防范制度持续落实。防范胜于救灾。一是领导带队查。在全市率先建立“领导干部安全生产检查日”制度，采取“四不两直”方式不定期检查、督办整改。二是行业执法查。运用综合、专项、双随机等执法方式，持续对建筑工地、人员密集场所等重点领域开展安全生产检查，形成严查严管高压态势。三是网格常态查。全面推行安全生产网格化管理，全区共划分57个应急网格，配备了118个应急格网格员，区属重点企业划分316个安监网格，配备了1100名安监格网格员，网格员定期巡查检查，及时判别、监管、处置各类安全隐患和重大风险源。四是专家专项查。围绕专业要求较高领域，聘请安全生产专家团队，专业聚焦“城市大型商业综合体”等专项整治。

实践证明，只有源头管控，才能将问题消杀在萌芽状态。

3.“盯整改，保闭环”的销号制度成效初显。隐患险于明火。一是督促企业改。推进全区33家重点企业安全风险源普查建档、标准化达标和应急预案备案，突出建筑施工和消防领域，大力督促企业跟进整改。二是重点督查改。采取“重点企业每日一报、监管部门每日一查”“分片包干、驻点监管、应急处置”等措施，确保重大活动顺利进行。三是挂牌督办改。采取批评教育、集体约谈、立案处罚等多种措施，确保省市挂牌的重大消防隐患彻底整改到位。四是行政强制改。严格落实停产整顿、关闭取缔、上限处罚和严厉追责等“四个一律”强制措施，确保备案问题彻底整改到位。

实践证明，只有守住整改关口，才能有效拦截问题蔓延。

4.“锤千日，备战时”的应急制度加快完善。预案早于应急。一是指挥一体化。构建区级应急组织架构，完善三级应急响应处置网络，努力打造统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的指挥平台。二是装备现代化。紧紧围绕消防、应急等设施设备智能化要求，坚持年度投入持续增长，现已实现消防物联网综合监管平台、末端压力监测、报警信号联动处置等加速覆盖。三是响应快速化。组织专家全面梳理全区各类应急预案，及时组织开展防汛减灾、高层消防灭火等大型演练，有效检验预案、锻炼队伍、教育公众，提升了安全生产突发事件综合应对处置能力。

实践证明，只有做最坏的打算、尽最大的努力，才能应急不乱、处突不慌。

二、建邺在安全生产治理体系和治理能力建设过程中的短板与问题

尽管我区在安全生产工作中取得了一些成效，安全生产形势总体保持平稳，但也要清醒地认识到，当前安全生产的基础还不够扎实，在安全执法监管、人员能力素质等方面还存在一些薄弱环节，距离安全生产治理体系和治理能力现代化的目标要求，还有大量需要完善和强化的方面。

1.安全思想之弦未能始终绷紧。部门、街道、园区学习领会“一法两条例”还不深入，主动研法学法、敢于破解难题的氛围尚未形成；宣传、教育、培训工作还不平衡，安全生产宣传氛围有热有冷；宣传覆盖面和效果还不理想。联合惩戒、媒体曝光、举报奖励等制度的知晓度还不高。居民辨识风险能力不足，飞线充电、占用消防通道等顽症多发。部分生产经营企业安全培训不经常、不务实，流于形式，效果较差。

2.重点行业领域风险依然存在。我区现有建筑工地150余家，且多为高空、动火、深基坑、高支模等高风险作业，大型吊车、特种设备使用频繁，专职安监人员配备有限，人少事多的矛盾突出，高坠、坍塌、火灾等事故风险形势严峻；辖区高层建筑1464幢，高层防火压力大；小餐饮、小作坊、小汽修等“九小场所”数量众多，使用瓶装气多，用电设备多，存在消防安全隐患；电动车违规充电现象仍然存在，部分居民安全防范意识淡薄，监管压力大。

3.企业主体责任落实不够到位。安全生产“政热企冷”现象普遍存在，部分企业主体责任和企业主要负责人职责落实不到位，重生产、轻安全，管理制度不健全，一味压低生产经营成本。企业违法成本低，存在安全投入不足、安全管理人员配备不到位、从业资质不达标等现象。企业自查自纠隐患被动消极，对监管部门反馈的问题整改不及时、不彻底，少数问题甚至反复出现。

4.综合执法尚未形成有效联动。安全生产行政执法存在“宽松软”现象，开展跨领域、跨部门联合执法行动较少，处罚力度小，未形成震慑合力。仅“十三五”期间，事前处罚186起，罚款242.6万元，事前执法数量同比连续增长，但罚款平均案值仅为1.3万元/起，上限处罚手段极其谨慎，根本未达处罚一批、影响一片的效果。对使用“黑名单”制度等联合惩戒措施顾虑过多，安全生产失信惩戒手段运用不到位。安全生产专业监管力量不足，存在“不愿管、不会管、怕追责”的现象。

5.人员专业水平与岗位不匹配。精法规、会监管的专业技术人员比较匮乏，从业人员能力参差不齐，监管手段比较传统单一，应对新形势新变化的专业素养和工作能力有待提高。基层一线安全生产网格员身兼数职且流动性大，开展日常走访巡查的质量不高，一小部分业务水平不能完全适应工作需要，工作效能有待提高。

6.应急救援处置能力不够过硬。推动应急救援队伍向“全灾种、大应急”转型升级力度还不够，应急救援联动响应机制还需要完善，各类应急处置预案实战性还不够强，常态化演练次数还不多，应急救援“一张图指挥、一张图调度、一张图分析、一张图决策”的机制尚未完全建立。

三、推进建邺安全生产治理体系和治理能力现代化的对策与建议

当前，“十三五”完美收官已成定局，“十四五”各项工作即将高标准开启。我区作为最能代表南京现代化、国际化形象的“城市客厅”，在享有长三角地区中心城市、长江经济带、“一带一路”和长三角区域一体化等多个国家重大区域战略机遇叠加的同时，安全生产领域面临的风险挑战不能忽视。因此，建议强化对“十四五”安全生产和应急管理的规划引领，按照“四个体系”建设路径，加快构建区域治理体系和治理能力现代化。

1.厘清“三组关系”，树牢安全生产的思想体系。要深入学习、深刻领会习近平总书记关于安全生产的重要论述，特别是十九届五中全会中关于统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国的要求，加强安全生产领域顶层设计，将安全生产重点内容纳入“十四五”规划，始终把安全生产作为头等大事，树牢安全生产的思想政治基础。一是正确处理好安全生产与高质量发展的关系。没有安全生产，就不会有高质量发展。高质量发展，必须以安全生产为前提。要牢固树立安全生产的观念，正确处理安全生产与高质量发展的关系，坚持发展决不能以牺牲安全为代价这条红线。要始终保持如履薄冰、如临深渊的责任感，切实增强忧患意识，坚决克服麻痹思想和侥幸心理，深刻吸取“3·21”江苏盐城化工厂爆炸等事故教训，始终把人民群众生命财产安全放在首位，加快推进我区安委会办公室实体化运行，强化安全生产过程组织，建立上下贯通的应急指挥体系，把安全发展贯穿于全区高质量发展全过程。要坚决克服安全工作“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的错误思想，以极端认真负责的精神，统筹抓好安全生产专项整治和首批国家安全发展示范城市创建工作。要加快我区安全生产、综合防灾减灾救灾等应急管理责任一体化融合进程，建立安全生产“大数据+网格化+铁脚板”治理工作机制，确保“十四五”期间生产安全事故、事故死亡人数等压降10%以上，杜绝重特大事故起数和死亡人数，让人民群众的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。二是正确处理好安全生产治理能力与安全生产治理体系的关系。只有以治理能力提升为前提，才能持续推动治理体系完善。习近平总书记强调，之所以要进行“治理体系”和“治理能力”的区分，是因为在同一个治理体系下的不同时期，治理能力可以很不一样。所以不能把“治理体系”和“治理能力”等同起来。安全生产治理体系是系统完善的安全生产基本制度，是一种生产关系，在同一生产关系基本制度下的不同时期，治理能力的要求是不同的。因此，要构建安全生产治理体系现代化，就要形成与之匹配的安全生产治理能力。要切实做到安全生产党政齐抓共管到位、部门监管责任落实到位、企业主体责任落实到位。要在源头治理上保持定力，严把“准入关”控增量，严把“转型关”优总量，严把“整治关”减存量，严把“危险关”防变量，切实从源头上控减安全风险隐患。要统筹抓好安全监督检查、隐患治理、综合整治和应急管理，强化安全保障，加强安全生产监管能力和工作机制建设。三是正确处理好安全生产与治理体系、治理能力的关系。治理能力是否高、治理体系是否完善，决定了安全生产的标准和质量。安全治理能力提升的过程，也就是治理体系完善的过程。要以各方面能力提升，保障完善责任体系、法治体系、防控体系、支撑保障体系和应急管理体系。要强化安全生产网络延伸，结合网格化社会服务管理，创新基层公共安全管理体系，构建安全管理、应急管理、综治维稳等一体化工作格局，进一步强化安全生产的基层基础。要在安全生产领域做“加法”，以单一领域的安全生产制度建设和制度执行，强化领域的本质安全水平，持续夯实治理体系现代化的基础

2.落实“三方责任”，明晰安全生产的责任体系。习近平总书记指出：“坚持最严格的安全生产制度，什么是最严格？就是要落实责任。要把安全责任落实到岗位、落实到人头”。一是压实政府领导责任。要严格落实“党政同责、一岗双责”“三管三必须”要求，切实担负起防范化解安全风险的政治责任，把安全作为最大的民生红利、最好的发展基础，贯穿于谋思路、做决策、干工作的全过程，坚决守住安全生产这根红线。要进一步强化区域安全生产工作的组织领导，按照抓关键少数、权责对等原则，坚持安全生产“一把手工程”，把安全生产纳入党委议事日程和向全会报告工作的内容，纳入政府重点工作和政府工作报告的重要内容；要在政府有关工作部门“三定”规定中明确安全生产职责，加强对安全生产综合监管和直接监管工作的领导，履行好统筹协调责任。要抓组织落实、抓统筹协调、抓风险管控和依法治理、抓应急和事故处理、抓基础保障，推动构建安全风险分级管控和隐患排查治理预防工作机制。要压实各级党政领导政治责任，树立安全发展理念。推动安全生产日常工作制度化规范化，落实“安全生产检查日”制度，主要领导要带队进行安全检查，以上率下，切实把安全生产职责扛在肩上、抓在手上、落实在行动上。二是压实部门监管责任。要继续鼓励安全生产隐患排查“小题大做”，以安全生产专项整治行动和全区安全生产巡查为抓手，找问题、补短板、堵漏洞。要高度重视“一年小灶”与“三年大灶”，聚焦事故多发的重点领域、重点环节，关口前移、加强监管，突出抓好重点行业领域风险管控。要分解细化任务清单，定人员、定目标、定时间、定责任，做到长计划、短安排，按时序进度强力推进。要进一步强化“任务书”“时间表”的责任意识，注重举一反三，不打折扣、不留尾巴，提高闭环整改质量，提高专项整治效果。要持续推进全区应急管理预案建设，优化完善多层次、立体化、全覆盖的预案体系。要依托现有资源，整合专业安全生产和应急救援力量，积极探索服务外包的新型治理模式，大力推进应急救援队伍、信息化管理平台、应急体验中心“三大建设”。探索构建形成全区域、全灾种、全行业、全层级、全过程应急联动机制，逐渐形成“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的应急救援体系，全面提高我区的城市安全韧性。三是压实企业主体责任。要督促企业建立责任与考核相结合的全员安全生产责任体系，夯实企业安全主体责任基础。要认真落实省安委办《企业落实安全生产主体责任重点事项清单》5方面21项内容，持续推进企业安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制建设，全面辨识和管控安全风险隐患，持续推动企业安全生产标准化创建，推动安全生产标准化与“双重预防”体系建设有机融合，不断推动企业提升本质安全水平。开展推动企业落实主体责任“春风行动”，建立生产经营单位主动报告安全生产风险制度。持续运用批评教育、集体约谈、立案处罚、联合执法、媒体曝光、列入企业“黑名单”和纳入诚信体系等措施，对区域内重点企业、建筑工地、人员密集场所、交通运输以及加油（气）站等监管薄弱环节开展安全生产执法，力求打击一批、曝光一批、联合惩戒一批，形成严查严管的高压态势，倒逼企业主体责任的进一步落实。

3.创新“三项机制”，构建安全生产的长效体系。要善于在危机中育先机、于变局中开新局，继续深化安全生产改革创新，健全完善安全监管体制机制，创新监管方式方法，完善应急救援体系，提高政府统筹治理的能力和水平。一是强化多方联动机制。要彻底改变安全生产单一部门“单打独斗”“单兵种作战”模式，强化“点—线—面”联合服务安全生产的良好氛围，努力打造全区域安全生产责任“命运共同体”。要确定区安委会“火车头”，设置应急指挥中心平台“指挥部”，执行安委会运行规则“铁规矩”，立起高质量考核 “指挥棒”，高举纪律监督检查“问责剑”，全力推动安全生产上下左右联动，织就一张合力共建的安全网。特别是安全生产主管部门和责任属地，要加大对企业违法违规行为的打击和失信联合惩戒力度，防止风险累积、酿成事故。分类加强安全监管执法，对重大隐患构成现实风险的，联手整治、挂牌督办、限期整改，坚决实施“关、停、并、转”。要组织开展跨部门联合执法检查，减少对合法合规企业正常经营活动干扰。严查重处企业违法行为，强化典型案件办理，开展以案释法活动，全力营造公开透明、规范有序、公平高效的安全生产法治环境。二是强化科学评价机制。要坚持安全生产成绩“每天归零”，加大各级领导干部政绩业绩考核中事关安全发展的权重和考核力度。要坚持考核“动真碰硬”，在单位或个人评选先进、劳模以及干部选拔任用之前，将安全工作责任履行和安全发展情况作为重要考核指标。要完善并落实安全生产和消防工作考核制度，在明确各部门安全生产监管责任及协调机制的基础上，量化安全生产监管责任目标。进一步完善评价指标、创新方式方法，切实发挥考核的“指挥棒”作用。强化追责问责，多措并举用好约谈、通报、警示曝光、建议提醒、党政纪处分等“组合拳”，推动安全生产各项规章制度规定落到实处。对于高质量、超额完成监管责任目标的，予以表彰和奖励；对于低质量、打折扣地进行安全生产监督管理的，予以通报批评和惩戒。三是强化开放监督机制。要充分调动社会各方面对安全监督管理的积极性，实行群防群治，真正建立起经常性、规范化、高效率的社会监督保障体系。要充分发挥人大政协监督、执法监督、中介组织监督和媒体舆论监督的作用，突出更加广泛的群众监督。要进一步建立“吹哨人”、内部举报人等制度，加大奖励力度，落实举报奖励政策，鼓励社会各界和广大群众举报安全生产重大事故隐患和非法违法行为。深化安全生产诚信体系建设，建立健全安全生产领域失信联合惩戒和安全生产不良记录“黑名单”管理实施办法，对严重失信企业定期警示曝光，强化诚信信息运用，提升信用监管效能。要积极倡导广大市民，既要主动学习安全和应急知识，更要监督举报违法违规行为，做到安全生产人人了解、人人参与、人人监督、人人自律，形成全社会关心关注安全生产的良好氛围。

4.夯实“三大基础”，强化安全生产的保障体系。要把人民群众生命财产安全放在第一位，大力实施安全发展战略，强化人、财、技等基本保障，确保安全生产基础坚实。一是加强要素保障。要抓住安全生产中“参与人”的关键作用，通过参加集中学习、业务技能培训、多岗位交流锻炼、工作实践历练等多种方式，不断提高相关人员的工作能力和水平。要营造团结协调、风清气正的工作氛围，激发精益求精、追求卓越的干劲，探索建立有效的奖惩制度，努力克服忙闲不均、苦乐不均的问题，充分调动每个安全生产管理者和参与者的积极性。要进一步优化配置应急资源，选优配强街道安全生产应急管理人员，提升应急救援人员专业能力素养，确保出现事故险情能够第一时间出动、第一时间处置。要有计划、有组织、有重点地建设专业应急救援队伍，打造出一支我区应急救援精锐之师。每年要将安全生产各项经费和专项资金足额纳入年度预算安排，建立安全生产财政投入稳定并保持逐年增长机制，落实安全生产监管岗位津贴，切实保障安全工作有序进行。要重点对资金的使用和项目的落实情况进行监督,保证安全生产专项资金使用合规合法。二是加强技术保障。要持续推进科技兴安、科技强安，突出“181”信息化平台推广运用，消除企业录入的盲区，实现企业录入、走访巡查“全覆盖”，完成入网企业“安全信用脸谱”的绘制工作。运用“数字治理”理念分类整合数据，实现用数据考核“三个责任”落实情况、用数据感知风险隐患预警、用数据支持应急救援决策。要加快推进“应急指挥中心”建设，合公安、消防、交通、建设、气象等多部门监测预警信息平台，实现全区“1+24+10+N”应急预案的数字化，综合运用“互联网+”“网格化+”以及智慧工地、智慧消防、智慧交通等信息化、智能化防控手段，积极推广应用餐饮场所燃气报警装置、重大危险源监控、危险工艺危险装置监测、“两客一危”安全防护、大客流监控预警等技术手段和技术措施，系统推进安全生产领域重大风险的科学有效管控。要整合梳理全区风险隐患点、应急物资、救援力量、避难场所等信息，着力建设安全风险预警预测和指挥控制平台，实现对重点灾害的监测预警，构建全空间、全要素的动态感知和预测处置应急体系，让科技支撑让智慧监管插上“腾飞翅膀”。三是加强宣传保障。要立足构建共建共治共享的社会治理制度，突出广大人民群众和社会各界在安全发展中的重要作用。要精心组织专业性、互动性和实效性兼具的安全生产宣教活动，深化主题宣教进企业、进学校、进机关、进社区、进家庭、进公共场所等活动，普及安全知识，传授安全技能，不断夯实安全生产的群众基础。要围绕安全生产专项整治主题宣传、安全生产月宣传等主题，通过区街联动、媒体联动、部门联动，集中开展主题宣讲、安全生产宣传咨询、警示教育科普、预案演练、竞赛评比等活动，积极探索结合行业领域特点和属地监管重点的安全文化建设，逐步形成全社会关心、支持、参与安全生产的浓厚氛围，切实打通安全文化建设和宣传教育最后“一公里”。要继续深入推进“安居乐邺”品牌建设，充分发挥网络、“三微一端”等新媒体宣传优势，加大正面宣传，突出政策宣传，抓好典型宣传，组织企业开展“创先争示范”和“春风行动”，广泛凝聚形成“全民参与、社会共治”的良好氛围。

患生于所忽，祸起于细微。安全生产只有起点，没有终点，必须警钟长鸣、常抓不懈。区域安全生产治理体系和治理能力现代化任重道远。要进一步强化责任担当，拧紧安全阀、绷紧安全弦，坚持顶层设计、中观推进、微处入手，用绣花的功夫、有力的举措，持续提升治理能力，不断完善治理体系，努力巩固好全区安全生产的稳定形势，为高标准加快建设现代化国际性城市中心和“城市客厅”提供坚实的安全保障！